論公安機關對民營企業生存發展法治保障

【內容提要】公安機關作為行政、刑事執法特殊的國家機關對民營企業法治保障具有獨特功能，承擔了行政管理、行政處罰、刑事偵查等具體事務，在執行法律的同時應當以“主動服務”、“平等保護”、“規范執法”為主線。用好、用活行政和刑事法律政策，搞好企業自身和外部法治保障，在實踐中：堅持“謙抑”、 “審慎”、“善意”、“平等”、“規范”的執法理念；糾正法律執行偏差；搭建警企平臺，開展“認親”活動；建立公民見證公安機關執法制度，讓民營企業分享法治建設成果；開展公安行執法“售后服務”。

　　【關鍵詞】公安 民營企業 法治 保障

　　習近平總書記在民營企業座談會上的講話中指出，民營經濟是社會主義市場經濟發展的重要成果，是推動社會主義市場經濟發展的重要力量，是推進供給側結構性改革、推動高質量發展、建設現代化經濟體系的重要主體，也是我們黨長期執政、團結帶領全國人民實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重要力量①。市場經濟，就是法治經濟。根據《中華人民共和國民法總則》第二條、第三條、第四條的規定，民營企業無論作為法人，抑或是非法人組織，都平等地享有法定的財產性、人身性民事權利，并會受到法律的平等保護。什么是民營企業法法治保障，就公安機關而言簡單的講就是圍繞民營企業這一市場平等主體，為其提供、創造優良的治安環境。公安機關不是市場經濟的管理主管部門，表面上看不出公安機關與市場主體之一的民營企業有某種聯系。但從我國法律賦予的公安機關治安管理、行政許可、行政強制、行政處罰、刑事偵查等具體職責看，無論是民營企業本身還是其員工，任何一家民營企業又離不開公安機關的法治保障。筆者認為，公安機關作為一個以執行行政、刑事法律為主特殊機關，為民營企業提供法治保障必須準確理解法律，從有利于民營企業生存和發展角度靈活有效適用和執行法律（如圖1）。

圖1：公安機關為民營企業生存、發展法治保障方法

　　一、問題提出

　　2015年5月26日上午9時許趙XX帶領4名不明身份的人員來到光友公司，不聽公司安保人員勸阻無視公司的重要經營活動，沖擊公司經營場所，對法定代表人采取變相的非法拘禁手段長達24小時之久，連上廁所都由趙XX安排人員貼身跟著，趙XX及其帶領的社會人員的上述行為，導致公司當天對外重大接待活動無法進行。2015年7月11日，趙XX在知曉公司召開“2015年全國經銷商大會、投資戰略合作簽約儀式”之時，組織了50余名人員，用數十輛汽車將公司團團圍住，強行檢查公司所有進出車輛，并派數人沖入生產車間、辦公大樓及會議現場，嚴重沖擊公司經營生產場所。在公司保安部員工上前制止時，毆打公司工作人員，闖入公司食品安全生產重地——生產車間禁止員工繼續生產作業，導致公司生產線全線停止。公司籌備長達一年之久的“2015年全國經銷商大會、投資戰略合作簽約儀式”全面停止，來自全國各地的經銷商在受到嚴重威脅和過度驚嚇后，經銷商之前已經訂立的銷售計劃紛紛退單，給公司造成重大經濟損失。在長達一年多的時間里，每當公司面臨重大經營生產活動之時，趙XX及其組織的多名人員都能“如期而至”，采用各種極端手段，致使公司生產經營無法進行。2015年案件發生后，公司除了第一時間向轄區公安機關報案以外， 2015年8月12日再次向轄區派出所書面報案，2018年3月1日、2018年5月8日向轄區公安機關書面報案。公司先后多次向轄區有關部門報警、報案、提出控告，但都未能依法處理案件②。

　　1994年7月1日《公司法》生效實施后，四川綿陽光友特產技術開發公司發展到今天的四川光友薯業有限公司，作為一個民營企業能夠成為“農業產業化國家級重點龍頭企業”、“全國食品工業優秀龍頭食品企業”，“光友”商標被授予“中國馳名商標”，“光友粉絲”被授予“中國名牌”稱號，2019年3月榮獲四川省人民政府表彰的科學技術進步一等獎。光友薯業的生存、發展，可謂驚心動魄。如何來發展民營企業，保障民營企業的生存，最關鍵的是改善營商環境，改善營商的法治環境，光友薯業人應該享有發言權。筆者為了研究需要，有針對性的研究、解剖了四川光友薯業有限公司法治保障問題。回顧二十多年的民營經濟發展的歷史，人們會發現，從農村分田到戶到城市個體戶如雨后春筍冒出再到以民企為主要成份的非公經濟的蓬勃發展，是在突破種種人為的政策條條框框的束搏中做到的，是在幾乎沒有法律法規禁錮或者較少法律法規約束的灰色地帶上求生存謀發展中實現的。而當下，更需要良好的法治環境。

　　二、民營企業生存、發展法治保障的需求

圖2：民營企業法治保障基本內容

　　法治保障體系是十八屆四中全會提出的一個全新概念，包括法治正常運轉所不可或缺的各種保障條件，如隊伍保障、經費保障、技術保障等。法治保障體系概念的提出深刻地揭示了法治的剛性約束條件。根據民營企業的市場規律公安機關法治保障可以分為三個階段（如圖3）。在發展初期，需要生存的空間和法治土壤，只要不明顯違反國家法律規定，需要靈活適用法律。在此階段，公安機關根據法

圖3：民營企業法治階段保障

　　律規定，需要對對民營企業“入市”條件深入研究，如對企業印章、旅店業和娛樂場所等需要公安機關行政許可、行政審批、行政備案等，以及流動人口管理等為民營企業設立、辦理證照提供咨詢和方便。在民營企業形成規模步入正常生產經營后，公安機關應當調整法治保障策略，堅持公有制經濟主體與非公有制經濟主體一視同仁。此階段需要注意公安機關及其民警對民營企業 “亂執法、隨意執法”以及“吃拿卡要”、刁難企業等問題。民營企業經過長期良性生產經營生產后，一般需要做大做強，處于發展階段。此階段，公安機關應當把法治保障的重點放在企業內部安全保障、人員管理、減少民營企業內部違法犯罪等方面，對發展中企業因為擴張引發的治安問題等等。如前述的四川光友薯業有限公司，企業本身在公安機關指導下，建立和完善行政管理、人力資源管理、財務管理、營銷管理、生產技術與質量管理共五大類69項民營企業管理制度，設立內部安全保衛部門和安全保衛措施。在民營企業發展過程中，需要關注如前述案例中因外部發生的治安事件。公安機關在為民營企業法治保障中，一般可以分為企業內部和外部（如圖4）。

圖4：公安機關民營企業生存、發展法治保障基本分類

　　三、公安機關民營企業法治保障的法理分析

　　根據我國憲法規定，公安機關屬于除了作為人民政府組成部分的行政執法機關外，還依法享有限制人生自由的行政強制措施和行政處罰權，享有刑事偵查權、刑事強制措施決定和執行權。

　　1、自覺遵守憲法，民營企業法治保障必須與憲法保持絕對一致。在現實執法活動中，公安機關及其人民警察往往認為憲法是根本大法，憲法與我們公安公作很遠。其實，這是一種錯誤認識。除了憲法明確規定了公安機關的性質、任務外，憲法還對國家的經濟組織形式進行了規定，明確了民營企業（非公經濟）的法律地位。同時，憲法

圖5：公安機關執行的主要法律直接根據憲法制定脈絡圖

　　還確立了公民權利，規定了合法財產受法律保護等基本原則。由于公安機關執法權的特殊性，經過筆者詳細研讀在公安機關執行的具體法律中把憲法直接作為立法依據的法律最多（如圖5）。雖然憲法不是公安執法直接引用的法律依據，但是憲法理念卻貫穿于執法的全過程。因此，憲法就在公安機關及其民警身邊，在民營企業的生存、發展法治保障過程中，人民警察法第四條規定“人民警察必須以憲法和法為活動準則”，除模范執行直接以憲法為立法依據的法律外，還應當根據《中國公安廉政宣言》“憲法在上，警察的一思一念，決不觸犯法律的尊嚴”遵守憲法“三不”原則（如圖6）。

圖6：公安機關民警憲法“三不”原則

　　2、人民警察法確立了公安機關民營企業法治保障職責

　　《人民警察法》是公安機關履行職責、為民營企業生存、發展法治保障最基本法律。通過上述對民營企業法治保障階段性、保障內容的分析，我們可以得出結論：人民警察法規定的職責與民營企業法治保障具有一致性（如圖7、圖8）。

圖7：人民警察民營企業生存、發展法治保障的主要職責③

圖8：公安機關人民警察民營企業生存、發展法治保障的具體職責④

　　3、行政法律為公安機關民營企業法治保障提供可能

　　在公安機關民營企業法治保障中，公安行政執法占據主導地位。

圖9：公安行政執法“三大紀律”

圖10：公安行政執法“三大紀律”

　　無論是民營企業在設立、經營、發展各個環節，都離不開公安機關行政執法。引進的留學回國人才及其配偶、未婚子女入戶，外國專家綠色通道，爆破作業單位許可證核發，公章刻制，保安培訓許可證核發，制造、銷售弩或營業性射擊場開設弩射項目審批，貨車年審、年檢和尾氣排放檢驗，旅館業特種行業許可證核發，市場主體住所（經營場所）登記管理等行政執法活動直接與民營企業法治保障關聯。公安機關執行的行政法律與民營企業法治保障的主要法律包括，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《治安管理法》、《道路交通安全法》、《居民身份證法》、《出境入境管理法》等，以及國務院多部行政法規、部門規章、地方法規及規章。雖然這些公安機關執行的行政法律法規繁雜，但是其共性的公安行政執法的“三大紀律”（依法、依規定、以職權如圖9）、“八項注意”（合法、公正、公開、及時、教育與處罰相結合、保障人權、尊重民族習慣、保守秘密如圖10）。這些“紀律”和“注意”，都是公安機關民營企業法治保障的具體方法。在行政許可、行政審批、行政審核備案中，公安機關可以大有作為，在法律框架內為民營企業創造快捷、高效的法治保障本身也是法治政府“放管服”改革要求，同時也是行政法的基本原則。

　　4、把刑事政策融入民營企業法治保障

　　中華人民共和國刑法的任務，是用刑罰同一切犯罪行為作斗爭，以保衛國家安全，保衛人民民主專政的政權和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行⑤。根據我國刑事法律規定，公安機關主要承當與民營企業相關的罪案偵查，同時也承當危害民營企業合法利益及企業法人和員工權益罪案偵查。經濟犯罪案件與其他刑事

表1民營企業罪案偵查重點

　　犯罪案件有著較大差別，由于民營企業經營行為往往與民事、行政、經濟、刑事交織，在對《刑法》的理解和罪案偵查中，需要查明相關事實和準確把握界限（如表1）。嚴禁刑事執法介入經濟糾紛，嚴格把握法律政策界限，準確認定經濟糾紛和經濟犯罪的性質，準確掌握經濟犯罪認定標準。根據《刑事訴訟法》規定，公安機關在民營企業及其法定代表人、員工罪案偵查中，依法可以采取刑事拘留等刑事強制措施和扣押、凍結等刑事偵查措施。刑事訴訟法規定的強制措施立法目的在于保證刑事訴訟順利進行，扣押、凍結財物主要是與案件關聯和非法所得。因此，在偵辦該類罪案時不要把民營企業經營者個人行為與民營企業進行捆綁處理，特別是對法定代表人涉嫌犯罪但仍在正常生產經營的企業，依法慎用查封、扣押、凍結等偵查措施，最大限度減少對企業正常生產經營活動的影響。對已經涉嫌犯罪的民營企業經營管理人員和技術性崗位的員工，一般可以采取非限制人身自由的取保候審等刑事強制措施。

　　四、公安機關民營企業法治保障的基本要求

　　自2018年11月1日習近平在民營企業家座談會上講話后，最高法院、最高檢察院和司法部都陸續表態、學習、發文和推進采取措施了，公安部出臺了《公安機關依法保障和服務民營企業健康發展的實施意見》，公安機關民營企業法治保障總統思路（如圖11）。

圖11：民營企業法治保障的總統思路

　　準確認定經濟糾紛和經濟犯罪的性質，嚴格掌握入刑標準，堅決防止刑事執法介入經濟糾紛，堅決防止把經濟糾紛作為犯罪處理；嚴格依法準確適用刑事強制措施，發現錯拘錯捕等執法問題的，必須在第一時間依法糾錯；對法定代表人涉嫌犯罪但仍在正常生產經營的企業，依法慎重使用查封、扣押、凍結等偵查措施，最大限度減少對企業正常生產經營活動的影響。全面貫徹依法平等保護原則，對各類市場主體一視同仁、平等對待，防止和糾正差異化、選擇性執法。要從治安管理、出入境管理、網絡安全管理、道路交通管理等方面入手，不斷深化公安“放管服”改革，認真研究推出服務企業發展的新政策新措施，為民營企業平等提供優質服務⑥。

　　五、公安機關民營企業法治保障實踐活動

　　通過上述研究，公安機關民營企業法治保障工作主要是根據市場主體之一的民營企業不同發展階段，根據公安機關所執行的法律對治安管理、出入境管理、網絡安全管理、道路交通管理、刑事偵查等領域采取與民營企業生存、發展所需的措施，為其健康發展提供法治保障。這種保障，包括幫助民營企業自身建設、法治服務、維持良好治安環境。

　　1、樹立正確的執法理念。筆者認為，根據民營企業參與市場法律關系復雜性特點，公安機關及其民警應當堅持“謙抑”、 “審慎”、“善意”、“平等”、“規范”的執法理念。所謂“謙抑”，就是對民營企業的一般違法、犯罪行為，應當遵循市場經濟發展規律，根據法律規定妥善處理好民事、行政、刑事法律關系，能夠由民事法律調整的不用行政、刑事法律調整，能夠用行政法律調整的不用刑事法律調整，把刑事法律調整作為最后手段。所謂“審慎”，就是指公安機關在采取行政強制措施、實施行政處罰、采取刑事強制措施和刑事偵查措施時，除嚴格執行法律外應當考量民營企業的實際情況，綜合判斷謹慎實施。所謂“善意”，是指公安機關指導企業在內保、企業治安保衛工作或者依法履行對企業的監督管理時，要本著有利于企業發展角度量力而行，不要搞所謂“標準化”、“大而全”、“一刀切”。 所謂“平等”， 簡單講就是“一視同仁”。堅持公有制經濟主體與非公有制經濟主體一視同仁，做到法律適用和法律責任平等依法保護民營企業創新創業行為。所謂“規范”，是指公安機關在辦理涉及民營企業的有關事務、案件時，公開、公平、公正，公安機關承諾的服務內容、方式不能早令夕改。

　　2、認真清理公安機關制定的規范性文件，糾正法律執行偏差。各級公安機關根據經濟和社會不同時期發展需要，都分別出臺了相應的規范性文件，對于不符合現行法律規定、不利于民營企業生存、發展的制定及時予以廢止。切實防止“決策一出臺、矛盾跟著來”的問題。清理完成后，及時補充完善相關制度。公安機關可以針對民營企業，向社會公開發布指導手冊，為社會和民營企業免費提供文本資料，利用互聯網平臺開通政策解讀。

　　3、搭建警企平臺，開展“認親”活動。公安機關可以在民營企業或者企業較集中區域設立“警企之家”，宣傳法律、研究企業發展中遇到的治安問題。根據工作的需要，可以安排公安機關治安、經偵等警種民警到民營企業“認親”，開展一對一幫助活動。工作重點主要是協助民營企業建立完善企業內部保衛、治安防范、企業對公安機關的需求和法律政策咨詢。如前述的光友公司根據“認親”活動在《光友經營管理模式》中推行五大標準：上級計劃、管理制度、崗位職責、主管指令、自己計劃；五大階梯：企業文化、操作規范、產品知識、業務知識、操作技能。

　　4、建立公民見證公安機關執法制度，讓民營企業分享法治建設成果。公安機關在制定相關制度、辦理相關業務、處理相關案件時，可以邀請民營企業參與公安機關執法活動，消除民營企業對公安機關執法公正性的懷疑，同時推進企業法治建設。如前述案例中，公安機關在執法中邀請企業派員見證，筆者認為可以在依法處理案件的同時化解公安機關與企業的誤解，也可以監督公安機關依法處理全案，實現“雙贏”。

　　5、開展公安行執法“售后服務”。 公安機關作為國家機關重要組成部分，就是要把執法活動看成是出售的“產品”，把民營企業視為“消費者”，這樣就很容易搞清楚“上帝”和“仆人”的關系。筆者通過基層公安機關近年來從種類、數量精簡壓縮行政審批改革實踐，認為政府在管理、事后服務存在許多缺陷，公安機關應當盡快跳出“行政審批改革就是簡單取消審批數量”、“不審批也就不管了，不提供服務”、“審批權=管理職責”、“一批完事”等怪圈，依法履行好法律本身賦予的審批、管理、監督、服務職責，大膽提出“公安行政審批延伸服務”觀點。行政審批少、管得少更要管得好，要把有限的行政管理資源，用在更關鍵的事項上。公安機關對民營企業開展的無論是行政還是刑事執法活動，應當開展“售后服務”工作。一是對民警執行法律的情況要監督到位，發現民警故意刁難民營企業或者亂執法行為堅決追究。而是，從民營企業發展角度考慮，不能一罰了之，一抓了之，盡最大努力幫助民營企業盡快恢復和發展生存，保持正常經營活動；幫助企業合法經營，規范市場行為。

　　公安機關為民營企業保駕護航，核心在于為其生存、發展提供法治保障，需要全警參與、社會理解、民營企業全力配合。（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區分局一級警長，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市法學會理事，四川省綿陽市刑法研究會理事，四川省綿陽市涪城區人大常委會法律監督專家、區社科聯常務理事。）