【以案釋法】 同一個違法行為違反多個法律規范之法律適用

摘要：“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。”，這是2021年《行政處罰法》修訂時新增的內容，施行已兩年多，但在辦案實務中究竟該如何適用依然存在分歧。本文結合《立法法》的相關規定對該條文進行體系解釋，以案例形式對“同一個違法行為違反多個法律規范”該如何適用進行分析，旨在論證對該條文內容的理解不應只是簡單的文義解釋，而更應該從現行有效的法律規范對其進行體系解釋，避免不當擴大其適用范圍。

一、理解《行政處罰法》第二十九條須進行體系解釋

2021年，《行政處罰法》修訂時在該法原第二十四條“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”的基礎上增加了“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。”作為現行《行政處罰法》第二十九條。這一條文的改動，旨在解決辦案實務中同一違法行為違反多個法律規范的法律適用選擇問題。

從字面意思看，只要符合“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的”這一前提，即可對比被違反的所有條款，然后根據罰款數額高的規定進行處罰。但是，如果在適用《行政處罰法》第二十九條時，只對其進行簡單的文義解釋進而一味選擇罰款數額高的規定進行處罰，可能因位階沖突、特別沖突、新舊沖突導致過罰不當等不合理的情況。比如，同一違法行為同時違反了上位法和下位法，而下位法的罰款數額更高。如果按照《行政處罰法》第二十九條的規定，則應適用下位法進行處罰。但是，這明顯違背了法律規范上位法優于下位法的基本原則。

因此，對這一條文的解讀不應只是簡單的文義解釋，還須結合《立法法》的相關內容對其進行體系解釋，使其符合《立法法》規定的法律適用基本原則，最終在辦案實務中能夠準確理解和適用。

二、舉例說明關于“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的”的條文適用

（一）基本案情

2022年5月中旬，胡某在裝修其位于某市某區某住宅小區3棟1樓2號房屋時，對落地窗外的40㎡小區公共綠地進行挖掘，將該片公共綠地上的草皮盡數除去并實施硬化。經認定，胡某損壞的園林綠地屬于住宅小區公共園林綠地，造成損失780元。

（二）法律規范適用分析

胡某損壞物業服務區域內的園林公共綠地行為同時違反了《物業管理條例》^[]第五十條第一款、《城市綠化條例》^[]第二十條第一款、《四川省物業管理條例》^[]第七十四條第三項、《四川省城市園林綠化條例》^[]第二十九條和第三十一條第一款、《四川省城鄉環境綜合治理條例》^[]第二十五條第一款、《成都市園林綠化條例》^[]第二十五條第一款。如果單從字面解讀《行政處罰法》第二十九條“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，本案應適用罰款數額最高的規定，即《成都市園林綠化條例》第三十三條第二款，因其在這六部法律規范中針對損壞園林綠地規定的罰款數額最高，對當事人將處以五千元以上一萬元以下罰款。但是，如果適用《成都市園林綠化條例》，可能造成條文適用位階沖突、特別沖突、新舊沖突，而且對當事人處以如此高額的罰款，也有懲戒過度之嫌，導致過罰不當。究竟如何適用，須結合《立法法》規定的效力位階、特別規定優于一般規定、新的規定優于舊的規定等法律適用原則進行分析。

1、不同位階法律規范的適用

從效力位階看，《物業管理條例》和《城市綠化條例》均是國務院制定的行政法規，在六部法規中效力最高。根據《立法法》第八十一條第一款“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”可知，省級地方性法規效力高于本省設區的市級地方性法規。因此，四川省人大常委會制定的《四川省物業管理條例》、《四川省城市園林綠化條例》和《四川省城鄉環境綜合治理條例》的效力高于成都市人大常委會制定的《成都市園林綠化條例》。

《物業管理條例》第六十三條規定了對挖掘物業管理區域內的場地的罰款幅度是一千元以上一萬元以下。雖然該條款未明確園林綠地，但根據通俗的理解，此處的“場地”應指物業管理區域內全體業主共有部分的所有場地，包括運動場地、休閑場地、公共園林綠地等。《四川省物業管理條例》第七十四條第三項和第一百零二條第一項對此予以明確，對“場地”的概念予以細化，規定損壞公共園林綠地等物業共有部分的，對個人可處一千元以上一萬元以下罰款。罰款幅度未變，但對違法行為侵害對象予以了細化和明確，因此，在這兩部法規中，本案適用《四川省物業管理條例》更為恰當。

《城市綠化條例》第二十六條對損壞城市樹木花草的行為僅規定了罰款，并未明確數額的具體幅度，在辦案實務中難以適用。《四川省城市園林綠化條例》第四十條第一款對損壞綠地的行為規定了處賠償金額兩倍以下罰款，明確了罰款幅度，屬于對上位法的細化，同時也增加了適用的可操作性。因此，在這兩部法規之間，本案適用《四川省城市園林綠化條例》更為恰當。

針對損壞園林綠地的行為，《成都市園林綠化條例》第三十三條第二款規定的“五千元以上一萬元以下罰款”與《四川省城市園林綠化條例》第四十條第一款規定的“賠償金額的兩倍以下罰款”幅度不一致（根據賠償金額的具體數額，可能兩者不在一個幅度內，也可能存在限縮情況），限縮了《四川省城鄉環境綜合治理條例》第六十六條規定的“兩千元以上一萬元以下罰款”和《四川省物業管理條例》第一百零二條第一項規定的“一千元以上一萬元以下罰款”的幅度。根據《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號），下位法擴大或限縮行政處罰幅度的，均屬于不符合上位法的情形，因此，《成都市園林綠化條例》對損壞園林綠地的規定違反了上位法《四川省城市園林綠化條例》、《四川省城鄉環境綜合治理條例》和《四川省物業管理條例》的相關規定。最高院發布的指導案例5號，魯濰（福建）鹽業進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局鹽業行政處罰案，因處罰機關適用的地方政府規章《江蘇鹽業實施辦法》對于工業鹽準運證的許可和處罰違反了行政法規《鹽業管理條例》、法律《行政處罰法》和《行政許可法》的相關規定，其處罰決定被判決撤銷。裁判理由說明該案未遵循《立法法》關于法律效力等級的規定，適用法律錯誤，依法應予撤銷。因此，根據上位法優于下位法的原則，本案不能適用《成都市園林綠化條例》。

綜上，本案的法律規范適用應在三部省級地方性法規之間選擇。

2、同一機關制定的不同法律規范的適用

《立法法》第一百零三條規定“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”《四川省物業管理條例》、《四川省城鄉環境綜合治理條例》、《四川省城市園林綠化條例》均為四川省人大常委會制定，如何適用取決于三者關于損壞園林綠地的規定之間是否存在特別與一般的關系以及施行的先后順序。

首先，從生效時間看，《四川省物業管理條例》2022年5月1日起施行，《四川省城鄉環境綜合治理條例》2019年11月28日起施行，《四川省城市園林綠化條例》2018年7月26日起施行。因此，《四川省物業管理條例》是這三部法規中最新的。

其次，從特別規定與一般規定的關系看，《四川省物業管理條例》關于物業管理區域內綠地的規定應屬于特別規定。根據《城市綠化條例》第二條、《四川省城市園林綠化條例》第三條、《成都市園林綠化條例》第二條可以看出，園林綠地指的是城市規劃區內所有花草樹木所在的區域，范圍廣，類別多，包括公園等公共綠地、單位附屬綠地、居住區綠地、生產綠地、防護綠地、風景林地等等。《四川省城鄉環境綜合治理條例》和《四川省城市園林綠化條例》規定的園林綠地沒有進行任何分類和界定，應屬于前述廣義的園林綠地。而《四川省物業管理條例》規定的園林綠地僅限于物業服務區域內的公共園林綠地，這僅僅是廣義園林綠地的其中一類。對這一類綠地的單獨規定，相較于《四川省城鄉環境綜合治理條例》和《四川省城市園林綠化條例》對廣義園林綠地的規定，應屬于特別規定。

因此，無論從新法優于舊法的角度還是特別法優于一般法的角度，本案中胡某損壞公共園林綠地的違法行為在這三部法規之間均應適用《四川省物業管理條例》。

3、適用法律規范作出行政處罰決定應符合合理行政原則

損壞物業服務區域內的公共園林綠地影響的合法權益主體范圍僅限于服務區域內的全體業主，但損壞廣義的園林綠地影響的合法權益主體可能不特定，且范圍更廣，還可能影響市容市貌、引發安全問題等，其違法后果相對要嚴重一些。因此，將前者單列出來給予相對較輕的處罰，也符合合理行政的原則。

綜上，本案應適用《四川省物業管理條例》第一百零二條第一項的規定對當事人胡某進行罰款處罰。

三、結語

對《行政處罰法》第二十九條“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。”的解讀，不僅需要文義解釋，更需要結合《立法法》的相關規定進行體系解釋，避免不當擴大其適用范圍，進而避免位階沖突等問題。

 （作者單位：黃甫菊 成都市溫江區綜合執法局    指導老師；楊華建 成都市城市管理行政執法總隊）

[] 《物業管理條例》，國務院令第698號，2018年3月19日起施行

第五十條第一款　業主、物業服務企業不得擅自占用、挖掘物業管理區域內的道路、場地，損害業主的共同利益。

第六十三條　違反本條例的規定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門責令限期改正，給予警告，并按照本條第二款的規定處以罰款；所得收益，用于物業管理區域內物業共用部位、共用設施設備的維修、養護，剩余部分按照業主大會的決定使用：

……

（二）擅自占用、挖掘物業管理區域內道路、場地，損害業主共同利益的；

……

個人有前款規定行為之一的，處1000元以上1萬元以下的罰款；單位有前款規定行為之一的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。

[] 《城市綠化條例》，國務院令第676號，2017年3月1日起施行

第二條　本條例適用于在城市規劃區內種植和養護樹木花草等城市綠化的規劃、建設、保護和管理。

第二十條第一款　任何單位和個人都不得損壞城市樹木花草和綠化設施。

第二十六條　違反本條例規定，有下列行為之一的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權的單位責令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應當負賠償責任；應當給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)損壞城市樹木花草的；

……

[] 《四川省物業管理條例》，四川省第十三屆人民代表大會常務委員會公告第92號，2022年5月1日起施行

第七十四條第三項　物業服務區域內禁止下列行為：

……

　　（三）侵占、損壞樓道、公共園林綠地等物業共有部分；

……

第一百零二條第一項 物業服務區域內有下列行為之一的，物業服務人應當及時采取合理措施制止，拒不改正的，物業服務人應當向有關部門報告并協助處理，有關部門按照下列規定予以處罰：（一）違反本條例第七十四條第三項規定，侵占、損壞樓道、公共園林綠地等物業共有部分的，由縣（市、區）人民政府住房城鄉建設主管部門責令限期改正，恢復原狀，給予警告；對個人可處一千元以上一萬元以下罰款，對單位可處五萬元以上二十萬元以下罰款。

[] 《四川省城市園林綠化條例》，四川省第十三屆人民代表大會常務委員會公告第11號，2018年7月26日起施行

第三條　本條例所稱城市園林綠地，包括以下六類：

（一）公共綠地，指常年開放供公眾游憩觀賞的各類公園和街頭綠地；

（二）單位附屬綠地，指機關、團體、部隊、企業、事業單位的綠化用地；

（三）居住區綠地，指居住區內的綠化用地；

（四）生產綠地，指為城市綠化生產苗木、苗坪、花卉和種子的苗圃等綠化用地；

（五）防護綠地，指專用于隔離、衛生、環保、安全等防護目的林帶用地和綠地；

（六）風景林地，指城市內依托自然地貌，美化和改善環境的林地。

第二十九條　任何單位和個人，不得改變城市園林綠化規劃用地性質或者破壞綠化規劃用地的地形、地貌、水體和植被。確需改變城市園林綠地使用性質的，應當經城市園林綠化行政主管部門審查，報同級城市人民政府批準，并依法向土地管理部門辦理用地手續，同時補償同等面積的園林綠地。

第三十一條第一款　任何單位和個人，不得損壞城市樹竹花草和園林綠化設施。

第四十條第一款　擅自砍伐、損壞城市樹竹花草或者損毀城市園林綠地的，由城市園林綠化行政主管部門或者其授權單位責令改正、賠償損失，可以并處賠償金額二倍以下的罰款。

[] 《四川省城鄉環境綜合治理條例》，四川省第十三屆人民代表大會常務委員會公告第47號，2019年11月28日起施行

第二十五條第一款　城鎮園林綠地建設應當具有市容美化、防災避險功能，應當定期維護，保持整潔美觀，禁止侵占、毀損、圍擋園林綠地。

第六十六條 違反本條例第二十五條第一款規定，侵占、毀損、圍擋園林綠地的，或者違反本條例第五十五條規定損毀、盜竊、占用相關設施設備，擅自關閉、拆除、遷移或者改變用途的，責令限期改正，并處二千元以上一萬元以下罰款，依法承擔相應民事賠償責任；違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的，由公安機關予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

[] 《成都市園林綠化條例》，成都市人民代表大會常務委員會公告，2020年1月1日起施行

第二條  本條例適用于本市城鄉規劃區范圍內的園林綠化及其監督管理活動。

前款所稱園林綠化，是指在建設用地上植樹、種草、栽花、育苗以及興建和管理保護園林綠地的活動。

本市行政區域內古樹名木以及公路用地上樹木的保護管理，按照相關法律法規的規定執行。

第二十五條第一款  禁止擅自占用園林綠地；禁止破壞園林綠地范圍內的地形地貌、水體和植被。

第三十三條第二款 違反本條例第二十五條第一款規定，擅自占用園林綠地的，由城市管理綜合行政執法部門責令改正，限期退還，恢復原狀，賠償損失，并處賠償金額一倍以上三倍以下的罰款；破壞園林綠地范圍內的地形地貌、水體和植被的，由城市管理綜合行政執法部門責令賠償損失，并處五千元以上一萬元以下的罰款。