對包括人民調(diào)解在內(nèi)的多元化解糾紛的思考和建議

去過多個城市的朋友，當(dāng)你們細(xì)心觀察就會發(fā)現(xiàn)一個很有意思的現(xiàn)象：城市衛(wèi)生狀態(tài)越好的卻很少見到環(huán)衛(wèi)清潔人員，反而在衛(wèi)生差的城市，環(huán)衛(wèi)清潔人員隨處可見，很多地方還會見到成群的環(huán)衛(wèi)清潔人員……

一條河流，源頭的一個污染源，中下游十個治理轄段都難于解決，這其中的道理值得深思！

多元化解糾紛，無非是有或用更多的方式來選擇對糾紛的化解。這真就象對一條垃圾塞滿河面的河道的治理，無非是在選擇采用更多方式或方法將各種不同大小或不同性質(zhì)的垃圾從河面上撈起一樣！

《人民調(diào)解法》是這樣定義人民調(diào)解的：本法所稱人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。從定義可以看出，人民調(diào)解就是針對具體的糾紛進行的化解活動。從多元化解糾紛來看，人民調(diào)解只是這多元中的一元而已。

我們認(rèn)為：人民調(diào)解也好，各種專業(yè)性調(diào)解也好，訴訟也好，從根本上都是以化解糾紛為目的。對于這點，我們完全沒有問題。但我們的問題是：為什么非得要等到糾紛產(chǎn)生再來尋求所謂合適的解決方式和途徑呢？

我們的想法：化解糾紛是有截點的。“截點”就是我們最希望將糾紛“截”在哪個“點”來解決。最低成本的化解其實是預(yù)防糾紛發(fā)生，即，將化解糾紛的截點提前。從實際和本質(zhì)上講，不管多少元的糾紛化解都是在做“補漏”的工作，我們應(yīng)將更多精力去用于如何“防漏”，即預(yù)防。即，在調(diào)解具體個案糾紛的同時，更應(yīng)去關(guān)注糾紛產(chǎn)生的共性原因和規(guī)律，以便有針對性地制定應(yīng)對方案或?qū)Σ?。我們不能一邊在調(diào)解糾紛而另一邊在不停地發(fā)生同類的糾紛，這樣的一種現(xiàn)象，其實兩邊都很累。這就象上面所說的城市衛(wèi)生一樣，當(dāng)生活在該城市中的人整體衛(wèi)生意識差，就算這其中有部分人是講究衛(wèi)生的，但在大環(huán)境下也易于被同化，當(dāng)大多數(shù)人隨手可以亂丟垃圾時，再多的環(huán)衛(wèi)清潔人員有多大能力去保障城市干凈整潔呢？ 

以人民調(diào)解為例，究其根源，我們認(rèn)為《人民調(diào)解法》對于人民調(diào)解的定義包括的范圍過小了。《人民調(diào)解法》通篇僅有一處使用了“預(yù)防”兩字，這里的“預(yù)防”還不是如何預(yù)防糾紛發(fā)生，而是在針對具體的個案糾紛調(diào)解過程中發(fā)現(xiàn)糾紛有可能激化的，應(yīng)當(dāng)采取有針對性的預(yù)防措施。也就是說，人民調(diào)解這個概念從提出之時就是針對具體的個案糾紛，沒有包含如何預(yù)防糾紛發(fā)生的內(nèi)容。因此，建議修改《人民調(diào)解法》或以新法的形式來明確預(yù)防糾紛發(fā)生的機構(gòu)和職責(zé)。同時基于社會和諧穩(wěn)定這個大局的重要性，建議這種機構(gòu)和職責(zé)應(yīng)是專職的?；蛘?，從現(xiàn)有機構(gòu)中將負(fù)責(zé)此項工作的職責(zé)分離，專職專管。

那又該如何來預(yù)防糾紛發(fā)生呢？

普法！

普什么法呢？

糾紛集中在哪些類就普什么法，抓住主要和重點！

如何普呢？

分區(qū)普！區(qū)域劃分以適宜為原則。

我們通過對咨詢?nèi)罕娝鰡栴}的統(tǒng)計，從2017年7月13日正式入駐法院，從那時到現(xiàn)在，共接待咨詢?nèi)罕?474人次，其中合同類1004人次，占總咨詢數(shù)40.58%；婚姻家庭類876人次，占總咨詢數(shù)35.41%；其他的物權(quán)糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛、勞動爭議糾紛、人格權(quán)糾紛及不歸屬于分類的其它問題總計594人次。

從上述的統(tǒng)計數(shù)對應(yīng)統(tǒng)計圖明顯看到，婚姻家庭類和合同類，兩項就占了總咨詢數(shù)的76%左右，其他五類總共才占24%。如何來預(yù)防主要這兩類糾紛的發(fā)生比單純針對這兩類具體個案糾紛進行調(diào)解具有更好穩(wěn)定社會的效果。根據(jù)婚姻家庭類中離婚糾紛占主及合同糾紛中民間借貸糾紛占主的情況，確定對《婚姻法》和《合同法》及相關(guān)的司法解釋進行法律知識普及。

普法一定要達到兩個效果：

第一， 如何來預(yù)防糾紛發(fā)生；

第二， 當(dāng)發(fā)生了糾紛，如何通過合法的途徑和程序去尋求解決。

如：離婚糾紛，應(yīng)讓接受普法的人清楚：慎重離婚的意義；結(jié)婚和離婚雖從形式上看只屬于兩個人，但影響到的人和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是兩個人，慎重決定結(jié)婚，更需慎重決定離婚；協(xié)議通過民政辦理離婚和訴訟離婚分別在什么情形下適合；哪些情形下法院調(diào)解無效可判準(zhǔn)予離婚；小孩的撫養(yǎng)、撫養(yǎng)費、探望權(quán)應(yīng)如何確定；夫妻共同財產(chǎn)的范圍及分割的基本原則；什么情形下一方可請求精神損害賠償?shù)取τ诿耖g借貸，應(yīng)讓接受普法的人清楚：借條應(yīng)如何規(guī)范；如何留下轉(zhuǎn)（付）款依據(jù)及保留這些依據(jù)的意義；法律對利息是如何規(guī)定的；如何約定利息；（因合同引起所形成的）欠條與借條的區(qū)別；各種情形下的訴訟時效；爭議處理方式的約定；如何確定糾紛的管轄法院等。為此，我們專門針對離婚糾紛和民間借貸分別制作了《離婚建議書》和較為規(guī)范的借條格式，并就相關(guān)注意事項作了說明。

普法分區(qū)：在城區(qū)，以社區(qū)為單位；在農(nóng)村，以村為單位。同時，城區(qū)普法與農(nóng)村普法內(nèi)容選擇也應(yīng)有差異。如，《婚姻法》和《合同法》不管是在城區(qū)或農(nóng)村都可以普，但如物業(yè)服務(wù)和商品房買賣的相關(guān)普法就宜在城區(qū)普，在鄉(xiāng)村進行普法，可選當(dāng)?shù)刂饕募m紛形式對應(yīng)的法律法規(guī)進行普法。

有一個賬是絕對算得過來的，即一個專職普法人員，絕對比一個專職的糾紛調(diào)解員所起的作用大得多！因普法是群防。一個普法專員一次兩小時的普法已經(jīng)讓數(shù)十或上百人（家）知道如何預(yù)防發(fā)生糾紛，以及發(fā)生了糾紛應(yīng)通過什么程序去尋求解決，但一個調(diào)解員一次兩小時的調(diào)解或許一個具體的糾紛還沒有調(diào)成！前者的效果兩小時后已廣布社會，后者兩小時的效果還在或剛剛出調(diào)解室，更壞的情況可能是什么效果也沒有！

基于上述思考，我們切實采取了行動！

尤其需要提的是，這樣的普法方式改變了群眾單個人去找調(diào)解員咨詢法律問題的“個人采購”變成了調(diào)解員送“貨”上門的“批發(fā)”服務(wù)格局。

另外，普法還能達到一個效果，那就是真有糾紛發(fā)生，在化解中減少當(dāng)事人之間或與調(diào)解員或與法官之間的對立情緒，因通過普法，當(dāng)事人會更明理更知法，這對化解糾紛有非常顯明的積極效果。如，在一起離婚訴訟中，雙方了為爭一個13歲小孩的撫養(yǎng)權(quán)堅決地對立著。原來，他們都認(rèn)為誰爭到小孩撫養(yǎng)權(quán)，小孩以后就只給誰養(yǎng)老。通過普法，他們明白了，就算雙方離了婚，小孩仍是雙方的，雙方對于子女仍有撫養(yǎng)和教育的權(quán)利和義務(wù)。同時，他們也明白了對于一個13歲小孩來說，由誰撫養(yǎng)真正的決定權(quán)其實是由小孩的意愿來決定的。當(dāng)他們清楚了這些之后明白了，先前雙方的對立實際上是完全沒有意義的空耗。

目前，我們還在做一項探索性的工作，就是對咨詢?nèi)罕娊哟龜?shù)據(jù)進行進一步統(tǒng)計分析，希望能得到咨詢?nèi)罕妬碓L的主要集中月份，如果能得出共性規(guī)律，則普法時間宜安排在高峰月份前進行。以期以最少的人力和物力投入達到最好的糾紛預(yù)防效果。下圖是已經(jīng)統(tǒng)計的2018年和2019年兩個整年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計圖（2017年和2020年因不足整年，數(shù)據(jù)未納入分析）。

從上圖暫時的情形看，咨詢主要集中在2、3月和11月份。這是否屬共性規(guī)律，尚待持續(xù)統(tǒng)計后最終確定。

總之，治理必須治源，治源方是治根治本。只有當(dāng)源頭得到了有效的治理，再輔之以過程中的各轄段治理，河水自然清澈。（蔡柏）