關(guān)于野生動物致害補償制度探究

摘要：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局重要內(nèi)容，對于這一“關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，我們采取了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性的措施，努力保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧共生。在此過程中，一些野生動物頻頻“出山”，進村入城，大搞“破壞”，這既表明生態(tài)環(huán)境保護措施有力，也在一定程度上反映出部分種群過飽和與保護區(qū)承載力不足問題。這使得我們不得不考慮，在保護野生動物時人類所做的犧牲和退步，如何保護。筆者就如何構(gòu)建相應(yīng)的野生動物致害補償制度，以彌補當?shù)剞r(nóng)戶為此所做犧牲進行探討。

關(guān)鍵詞：致害情況 補償措施 可行性探究  意見建議

近年來，隨著生態(tài)環(huán)境逐步改善，野生動物繁殖增多，危害生產(chǎn)問題逐漸凸顯。按照我國《野生動物保護法》的規(guī)定,因保護野生動物而受到損害的應(yīng)得到補償,但因相關(guān)法律法規(guī)及實施條例不完善,群眾的利益并沒有得到有效保護,群眾反映非常強烈。為有效緩解野生動物保護和野生動物肇事矛盾，進一步完善生態(tài)補償機制，構(gòu)建野生動物致害補償體系，促進人與自然和諧相處，筆者立足康定地區(qū)現(xiàn)狀，就野生動物致害補償情況進行探究，以期能引起全社會共同關(guān)注，推動解決生態(tài)保護和生活生產(chǎn)之間的矛盾。

一、基本情況

1.資源及農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀

自然條件方面，康定市境內(nèi)平均海拔4526米，最高海拔是蜀山之王貢嘎山，達7556米，最低海拔1390米，相對高差6166米。康定氣候?qū)俅箨懜咴秃蜕降匦蜌夂颍昶骄鶜鉁?.1度，極端低溫-14.7度，極端高溫28.9度。市域內(nèi)群峰疊屏，大渡河沿岸江河奔流，海螺溝雪山冰川、塔公荒野草甸、金湯河谷農(nóng)田、木格措原始森林等自然形態(tài)密布其間，蘊藏著豐富的自然資源。野生物種方面，近幾年來,我市大力實施造林綠化和野生動物保護,森林覆蓋率逐年提高,生態(tài)環(huán)境明顯改善,為各類野生動物繁衍提供了良好的棲息環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計,我市野生動物有300余種，其中，國家一、二級保護動物大熊貓、云豹、白唇鹿、小熊貓等40余種，野豬、野猴等動物泛濫成災(zāi)，時常會有成群結(jié)隊進村入戶等情況發(fā)生。農(nóng)牧業(yè)方面，農(nóng)牧業(yè)是康定市的主要生產(chǎn)方式。折東地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以種植土豆、玉米為主，畜牧業(yè)以生豬養(yǎng)殖為主；折西地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以種植土豆、青稞為主，畜牧業(yè)以牦牛養(yǎng)殖為主。以2020年為例，全市農(nóng)作物總播面10.49萬畝，新改建特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地2.27萬畝，各類糧食作物播面8.6萬畝、產(chǎn)量2.13萬噸；蔬菜播種面3萬畝，產(chǎn)量6萬噸；畜牧業(yè)牲畜存欄19.5萬頭，肉類總產(chǎn)量達0.5萬噸，奶產(chǎn)量0.55萬噸。

由此可見，康定地處高山峽谷地帶，土地條件先天不足，地貧積小，草原生態(tài)脆弱，冬春缺草，本地農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)一直處在較原始階段，產(chǎn)量低下，廣種薄收。受自然條件和地理位置約束，鄉(xiāng)村振興對農(nóng)畜作物產(chǎn)量依賴性極高。且在以藏民族為主的康定，多數(shù)人信仰藏傳佛教，禁止“殺生”，他們視動物、牲畜和自然生態(tài)為生命，崇尚自然，敬畏自然，這種信念逐漸演變?yōu)椴貐^(qū)保護動植物資源方面的習慣規(guī)則和生活習俗，如禁止打獵和傷害獸禽魚蟲、實行輪耕輪牧等，這就加劇了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與野生動物保護之間的沖突，盡快出臺系列野生動物致害補償制度，并制定相應(yīng)配套措施，已是燃眉之急。

2.致害情況

近年來,野生動物與人類活動空間重疊范圍大,野生動物致害致?lián)p事件時有發(fā)生，黑熊野狼傷人傷畜、野豬野猴等野生動物損害農(nóng)作物和其他財產(chǎn)現(xiàn)象日益突出,已經(jīng)常態(tài)化。2021年5月，一則“甘孜州理塘縣一村支書在巡山過程中遭野豬襲擊身亡”的消息引發(fā)強烈反響，四川省甘孜州理塘縣上木拉鄉(xiāng)增德村45歲的黨支部書記、村委會主任土登相巴，在開展森林草原防滅火巡山途中突遭野豬攻擊，右腿、臀部3處受傷并大量失血，在不到6分鐘時間內(nèi)失去生命。而在康定，野生動物傷人傷畜情況也同樣存在。較為嚴重的是新都橋、甲根壩、沙德等森林覆蓋率較高鄉(xiāng)鎮(zhèn),主要損害多為村民上山巡山、采挖野生菌時被黑熊襲擊、村民放上山的牦牛被野狼攻擊致死或者追擊跌落懸崖摔死。2020年年初，康定市新都橋鎮(zhèn)居里村巡山巡草員澤旺羅布在森林草原防滅火時期上山巡邏時，被黑熊攻擊，反應(yīng)靈敏僥幸逃過一劫，所幸僅被抓傷，傷情并不嚴重。而同村的另一位村民十幾年前就沒有如此幸運，被黑熊一掌拍在左肩上，造成鎖骨斷裂，至今無法開展重力勞動。

野生動物破壞農(nóng)作物情況則更為嚴重，以野豬為例，春拱種、夏吃苗、秋搶果，近年來對農(nóng)作物的危害迅速超過了霜凍、大風、冰雹、暴雨等自然災(zāi)害。康定折東、折西地區(qū)都存在不同程度的農(nóng)作物被糟蹋的情況，主要損害土豆、玉米等作物。康定市折東片區(qū)金湯鎮(zhèn)二郎村每年約有50畝土豆、玉米被野豬、野猴踩踏、啃食。“一到播種時期，地里的土豆還沒發(fā)芽就被野豬啃食了，每年都會復種兩三次”“更過分的是野猴，只要有一只進了地里，那片地就算完了，真是應(yīng)了那句話，猴子掰玉米，掰一包扔一包”二郎村冉大娘說起野豬野猴，就忍不住抱怨道。折西片區(qū)沙德鎮(zhèn)沙德村副鄉(xiāng)長也表示，每年土豆種植季節(jié)，就會有野豬下山拱食，4、50畝剛栽種的土豆種一夜之間被啃食得干干凈凈，幾番補種下來，光種子損失就上萬元。新都橋鎮(zhèn)居里村第一書記表示同樣頭痛，“最近正組織村民對被啃食的土地進行補種，這已經(jīng)是今年第二次補種了，老百姓家里的存種已經(jīng)用完，由于過了種植季節(jié)，好多地方都買不到種子”。

對于康定地區(qū)野生動物致害情況，不管是折東片區(qū)還是折西片區(qū)，老百姓意見較大，但苦于政策面制定缺失和野生動物保護要求，不管是行政主管部門還是老百姓自身，在解決辦法上都顯得束手無策。

3.處理情況

“我們會在田地周邊設(shè)置鐵絲網(wǎng)圍欄，掛上廢舊衣服和色彩鮮艷的塑料袋，或者放鞭炮、自制發(fā)聲裝備等進行恐嚇驅(qū)趕，但這些只能嚇唬野雞飛鳥等，對野豬猴子根本不管用，有時也會點火熏煙，效果還好一點，但野豬很快就習慣了，根本護不住”。面對如此嚴重的破壞情況，村民自發(fā)研究了許多驅(qū)趕方式，但效果并不理想。“也有向村上、鎮(zhèn)上報備過，特別是針對野豬泛濫的情況向市上相關(guān)單位匯報了，相關(guān)單位也派人來處理過，但因各種原因，野豬數(shù)量并沒有得到有效控制。”二郎村支部書記如是說道。在無法有效防御或應(yīng)對時十分疲憊的情況下，農(nóng)民耕種意愿不斷降低，乃至采取“棄種”來消極應(yīng)對“豬災(zāi)”。現(xiàn)在二郎村的村民大多在玉米還未成熟時就連株砍回家飼養(yǎng)家畜了，山體周邊的土地更是幾乎“被迫撂荒”。當然也會有部分村民抱著樸素的想法，在房前屋后山林里設(shè)置陷阱進行捕獵。雖然近幾年，越來越多的呼聲要求將野豬從“三有”動物名錄中刪除，但未列入名錄不等于可以隨意獵捕和食用。就康定而言，2019年以來就有5人因危害野生動物犯罪受到刑事處罰，6只林麝、1只中華斑羚、1只巖羊、1只野豬被設(shè)置的捕獵陷阱所害，被獵捕的多數(shù)動物實際是替野豬“背了鍋”。

4.補償情況

《野生動物保護法》第十九條規(guī)定，因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當?shù)厝嗣裾o予補償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。但是我省至今尚未制定統(tǒng)一的補償標準和具體發(fā)放辦法，省級層面無統(tǒng)一的財政預(yù)算撥付，加之缺少第三方機構(gòu)評估受損情況，面對野生動物致害問題嚴重和保障資金缺乏的兩難境地,州市人民政府和林業(yè)主管部門一直處于等待和觀望態(tài)度,無法建立從根本上解決問題的機制。

據(jù)了解，根據(jù)國家林草局印發(fā)的《關(guān)于開展野豬危害綜合試點的通知》《關(guān)于增加防控野豬危害防控綜合試點省區(qū)的通知》，四川省下發(fā)了關(guān)于開展野豬致害防控試點名單的通知，決定在綿陽市北川縣、廣元市青川縣和朝天區(qū)以及巴中市通江縣開展野豬致害防控試點，積極開展獵捕調(diào)控、主動預(yù)防、肇事補償?shù)裙ぷ鳎刀ㄊ心酥粮首沃荻嘉丛谠圏c地區(qū)名單之列，此項工作進展緩慢。但在具體操作層面，由于野生動物傷人案件發(fā)生較少，也是直接關(guān)乎人民群眾生命安全的事件，康定地區(qū)的處理方式是納入特殊情況民政救助體系，在醫(yī)療、困難補助方面給與相應(yīng)補償，但這種補償也并沒有統(tǒng)一標準和文件支撐，實施過程中隨機性較大，補償額度也較小。

二、野生動物致害補償措施可行性探究

針對野生動物致害現(xiàn)象，國家林草局已在河北、山西、四川等地啟動防控野豬等野生動物危害綜合試點，調(diào)查評估野生動物生境容量，科學規(guī)范推動獵捕調(diào)控活動，探討設(shè)置隔離設(shè)施、引進天敵、監(jiān)測預(yù)警等主動預(yù)防措施。各省市也相繼探索各種防控措施，如山西省推出野生動物致害補償保險，該險種模式為政府投保、保險理賠、群眾獲益，對承保區(qū)域內(nèi)因野生動物傷害造成的人身傷亡或財產(chǎn)損失，按照保險合同約定進行救助補償；湘西自治州人民政府也研究制定了野生動物傷人和損害農(nóng)作物賠償或保險制度，按照1人1年1元的標準，保費資金納入了當年財政預(yù)算，由州、縣財政各承擔50%納入保費。并按照社會救助政策，及時將符合收入、財產(chǎn)條件的因野生動物損害造成家庭成員重病、重殘導致生活困難的家庭納入最低生活保障。甘孜州也在積極探索野生動物致害補償機制，雅江縣于2019年啟動了野生動物肇事保險，縣林草局投保20萬元，全縣共9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30個村、1683人、610頭家畜參與投保，開啟了全州野生動物肇事商業(yè)保險補償新路徑。無獨有偶，丹巴縣成立了以縣委政府主要領(lǐng)導為組長的野生動物致害處置試點工作領(lǐng)導小組，開展降低野生動物致害處置專項工作，制發(fā)了《關(guān)于有效降低野生動物危害的四條意見》，財政每年統(tǒng)籌100萬元建立野生動物危害補償專項資金，用于陸生野生動物人身傷害補償、農(nóng)牧民投保政府補貼、防范野生動物損害基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計劃獵捕工作經(jīng)費等。

諸多案例表明從中央到基層、從政府到社會組織都非常關(guān)注野生動物致害的情況并且采取了系列有效措施進行預(yù)防和治理，并從“人”的角度出發(fā)，給與相應(yīng)的補償，大大緩解了人地矛盾、人豬矛盾，這給我們很大的啟示。

三、對康定地區(qū)生態(tài)野生動物致害補償制度的意見建議

當前康定地區(qū)野生動物致害補償工作進展緩慢主要原因是缺乏制度和資金保障。對此，筆者建議：

一是科學調(diào)控動物種群數(shù)量分布。加強野生動物活動情況監(jiān)測，對種群數(shù)量和環(huán)境容量進行科學評估，及時開展科學調(diào)控。依法依規(guī)制定地方化管理條例，明確獵捕、轉(zhuǎn)移等具體操作規(guī)范。對于局地種群數(shù)量較多，且適宜遷移的野生保護動物，可適當遷地保護。在部分野生動物活動較為頻繁的自然保護區(qū)核心區(qū)，可試點生態(tài)搬遷。還可引入商業(yè)化運作生物控制手段，調(diào)控種群數(shù)量，平衡生態(tài)系統(tǒng)。

二是持續(xù)引導周邊農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。利用依山傍水獨特優(yōu)勢，適度發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，因地制宜探索發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)模式。在土地利用方面，堅持宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，在經(jīng)常發(fā)生野生動物損害莊稼的地方，改變生產(chǎn)模式和種植種類，盡量改種不易被野生動物損害的作物。如在靠近山體的周邊土地上從事幼林撫育和退化林修復產(chǎn)業(yè)、中藏藥產(chǎn)業(yè)等，通過轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式，在土地利用和農(nóng)民增收兩方面實現(xiàn)雙贏。規(guī)范探索野生動物家畜化、寵物化，參與野生動物觀賞旅游、書畫攝影、研學探險等項目，進一步挖掘白腹錦雞、豪豬等潛在“網(wǎng)紅”物種，復制大熊貓案例，實現(xiàn)野生動物保護與發(fā)展雙贏。

三是盡快制定野生動物致害補償制度。建議根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，充分行使民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)，制定單行條例規(guī)范野生動物致害補償制度和實施細則，明確野生動物致害補償認定及操作規(guī)范，并將野生動物損害補償納入納入惠農(nóng)資金管理。

四是推行野生動物致害保險。建議將野生動物致害保險納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，由林業(yè)部門牽頭，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)村振興、保險等相關(guān)部門單位配合，對各地野生動物特別是野豬危害農(nóng)作物情況進行全面調(diào)研，制定野生動物致害保險實施方案，明確投保范圍、理賠標準、認定程序、定損原則、兌付方式，全力保障群眾利益和種糧積極性。在投保方式上建立政府和個人雙重保費繳納機制，可充分運用單位幫扶、結(jié)對幫扶等方式，降低村民自費金額，增加總體保費金額，提高理賠能力。在操作標準上，建議由財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和保險部門共同研究出臺野生動物致害保險操作細則,明確野生動物痕跡鑒定依據(jù)、農(nóng)作物損失界定標準、現(xiàn)場勘損定損人員資質(zhì)要求等事項,解決基層具體操作難題。

五是探索森林碳匯等生態(tài)補償方式開展野生動物致害救助。充分利用好林業(yè)資源，搶抓我國啟動碳匯交易市場有利時機，積極包裝策劃森林碳匯項目，增加森林碳匯收入。在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域違法犯罪案件中探索開展動物資源替代性保護資金、生態(tài)修復碳匯補償機制，將罰沒款項和碳匯補償金納入野生動物致害救助基金庫，用于野生動物致害救助，構(gòu)筑野生動物致害救助長效機制。

六是匯聚社會力量充實專項基金庫。設(shè)置野生動物致害補償專項資金，積極引導機關(guān)單位、人民團體、社會組織和公民自覺加入野生動物保護行列，通過打造野生動物保護月活動、設(shè)計系列周邊產(chǎn)品、出租出售特色野生動植物形象標識等手段，號召社會組織、慈善基金會、個人捐款捐物，充實專項基金，增強社會救助力量。

結(jié)語：良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉。從單純的野生動物保護到生物多樣性保護，再到人和自然和諧相處，其觀念從強勢的人類中心主義觀過渡到了弱勢的人類中心主義觀，再到非人類中心主義觀，形成人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。我們分不清到底是誰侵害了誰的權(quán)益，但建立野生動物致害補償制度，給與野生動物致害人民群眾獲得應(yīng)有的補償，既是以人民為中心的政治立場，也是踐行生態(tài)文明思想的行動自覺，因為我相信，人不負青山，青山定不負人。（楊洪波  唐雪萍）