關于加強城鄉建設用地增減掛鉤政策實施工作的建議

屏山縣人民法院行政審判庭反映：

自上世紀90年代以來，隨著社會經濟的不斷發展，為解決城鎮和工業園區建設用地不足的現象，解決小城鎮發展用地指標問題。2000年6月《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發【2000】11號）提出，“對以遷村并點的土地整理等方式進行小城鎮建設的”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地?！睘槁鋵崳ㄖ邪l【2000】11號）文件，國土資源部隨后發出《關于加強土地管理促進小城鎮健康民發展的通知》（國土資發【2000】337號），第一次明確提出建設用地周轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”、“鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決”。后國務院出如《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發【2004】28號）也提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。

為穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，國土資源部組織開展試點工作，出臺了一系列文件，明確了基本政策要求，但就其開展的背景和具體的實施主體來看，屬于行政行政管理范疇。自2015年四川省人民政府辦公廳出臺《關于優化城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》以來，屏山縣作為四川省宜賓市試點單位，由屏山縣人民政府主導，縣國土自然資源和規劃局牽頭，由各鄉鎮具體負責的集體土地上建設用地的增減掛鉤工作開展順利。但在具體的執行過程中，由于各種原因導致因土地增減掛鉤而引發的行政訴訟案件增多，就本院受理此類案件情況分析來看，主要存在以下幾方面問題：

一、土地增減掛鉤政策由于其執行時間短，宣傳不到位，群眾期望值過高。屏山縣自2017年按照屏山縣人民政府《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作有關事項的通知》（屏府發〔2017〕1號）文件規定開展增減掛鉤以來，由于我縣在實施過程中，采用由鄉鎮人民政府牽頭，會同第三方公司進行政策宣傳、完成入戶調查和摸底情況實施規劃編制等事項。由于工作人員結構與素養原因，可能工作人員自身都不了解政策的具體內容，如何向群眾宣傳，導致群眾對增減掛鉤政策的補助標準期望過高，但真正的補助資金到位而達不到所期望的價值時，容易引發群眾不滿產生行政訴訟。

二、鄉鎮建設用地涉及集體土地上村民原有房屋物權的處理，因權屬糾紛爭議較多。在農村集體土地上的房屋能參加增減掛鉤的，多是年代久遠，多年未常住且地處鄉村偏遠之處。在未有土地增減掛鉤政策之前，都是無人過問之地。待有利益出現之時，家庭成員由于利益分配不均會產生不滿，矛盾就指向開展此項工作的政府，以期通過法律手段獲得更大的價值。

三、市縣對鄉鎮下達增減掛鉤工作任務過重，導致基層工作方式粗放。從省市相關文件可知，各地城鄉建設用地增減掛鉤任務是市縣區政府的重大工作任務，不僅關系到建設用地的合理利用，補助資金的多寡，甚至影響著整個地區的經濟發展速度，導致上級部門層層加碼，造成基層工作時間短、任務重、壓力大。部分基層村組人員對政策了解不透，導致執行政策工作中容易出現瑕疵。比如2020年受理的原告劉某訴中都鎮政府行政確認一案中，在拆除原告老家房屋時，當地村組干部僅憑電話與原告溝通同意后就拆除年久的老房造成行政訴訟。

為此建議：

一、加強對土地增減掛鉤政策的宣傳力度，提高政府公信力。土地增減掛鉤政策涉及人民群眾的根本利益，要讓干部群眾知曉政策的適用范圍，了解具體辦法實施的明細，以及如何核算補助資金等具體內容，降低群眾過高的期望值。在政策具體的實施過程中，確定以鄉鎮工作人為主，第三方公司為輔，增強群眾對政策的認可度避免產生訴訟糾紛。

二、細化實施工作方案，落實好工作責任。農村土地“增減掛鉤”政策，遵循的原則是“政府主導、群眾自愿”，屬于政策性調整范疇，其性質定位于履行行政管理工作職責，本身沒有設定嚴格的程序要求，很多原告本質上是想通過訴訟爭取更多的補償款。主管部門要加強業務指導，協管部門要認真落實協管責任，齊抓共管，共同提高政府執行政策的能力和水平。

三、加強對基層村組干部對專業知識和法律知識的培訓，做到知法懂法善用法。在基層工作中，具體工作的落實都需要基層村組干部的參與，他們對基層的情況熟悉，對村組的人員很了解，但出于知識水平的原因造成法律意識不強，工作隨意性比較大。加強對他們的培訓力度，讓他們首先學會在工作中，知曉基本的法律知識，將工作做得更加細致，提高日常工作的效果和水平，使基層各項工作能順利完成。

（朱悲戎）