| 【內(nèi)容提要】“快速辦理”無疑是公安行政執(zhí)法的一次革命。快速辦理行政案件已經(jīng)成為基層民警基本執(zhí)法內(nèi)容，但如何理解、實實在在運用成為“攔路虎”，實施長達5個月被調(diào)查的392名民警沒有一人運用。“快速辦理”好像一副掛在墻上的壁畫，好看但無法觸摸。面對“快速辦理”三大誤區(qū)，認真分析“快速辦理”立法目的，大膽使用“快速辦理一卡通”，就可以實現(xiàn)《程序規(guī)定》“減負增效”立法目標。 【關鍵詞】行政案件 快速辦理 實用 2019年1月1日起施行《公安部關于修改〈公安機關辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》，首次在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》明確“快速辦理”。對于公安機關而言，“快速辦理”無疑是公安行政執(zhí)法的一次革命。筆者作為此次程序規(guī)定部分條文建議、討論的修正參與者、見證者，同時承擔了四川省公安廳《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》修改解讀課程研發(fā)、授課教員，發(fā)現(xiàn)基層民警對“快速辦理”心存疑慮。2019年1月到5月，筆者對四川省的樂山、眉山、雅安、德陽、綿陽等地近1000名基層民警進行培訓，如何理解“快速辦理”、如何運用“快速辦理”機制收集證據(jù)、“快速辦理”審批程序、“快速辦理”如何在基層派出所實用等一些具體問題存在疑惑。教學過程中，筆者有意識發(fā)出“快速辦理”392分問卷，《程序規(guī)定》實施以來（問卷截止日期為2019年5月27日）居然沒一位民警實用快速辦理個一起案件。培訓學員普遍反映，“快速辦理”好像一副掛在墻上的壁畫，好看但無法觸摸。法律的生命在于實踐，“快速辦理”制度設計目的在于基層的廣泛運用，最終實現(xiàn)“案結事了，社會秩序恢復”。筆者根據(jù)習近平同志在中國政法大學調(diào)研時指出“法學是實踐性很強的學科，法學教育要處理好知識教學和實踐教學的關系”的重要論述，緊扣“快速辦理”的“實戰(zhàn)、實用、實效”開展研究并與學員分享研究成果。 一、公安行政案件“快速辦理”實用存在的主要障礙 公安行政案件數(shù)量巨大，警力投入大。為促進繁簡分流，及時有效化解矛盾糾紛，節(jié)約有限警力，將有限的執(zhí)法資源投向更重大、復雜的案件，總結地方改革實踐，借鑒刑事案件認罪認罰從寬和速裁程序制度，在第六章中增加一節(jié)“快速辦理”，對事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基礎上，通過簡化調(diào)查方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理。 （一）對“快速辦理”性質(zhì)理解誤區(qū) 1、“快速辦理”突破《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的程序。有民警認為，《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定了簡易程序（當場處罰）、一般程序（普通程序），沒有“快速辦理”程序。因此，民警擔心部門規(guī)章與《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等上位法沖突問題。其實，這種擔心是沒有必要的：一是，此次《程序規(guī)定》在立法時已經(jīng)考慮到基層民警理解問題，立法時在第六章將標題為“簡易程序和快速辦理”，并分節(jié)進行表述。根據(jù)我國語言習慣，“和”屬于一種并列關系，不存在簡易程序（當場處罰）包括“快速辦理”。二是《程序規(guī)定》符合《立法法》規(guī)定。《立法法》第80條第二款規(guī)定“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”。《程序規(guī)定》中的快速辦理，就是執(zhí)行《行政處罰法》、《治安管理處罰法》的具體事項，且符合《立法法》“部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”立法精神。三是《程序規(guī)定》立法符合《立法法》授權國務院制定的《規(guī)章制定程序條例》立項、起草、審查、決定公布、備案等要求。 《程序規(guī)定》在第四十條明確界定了“快速辦理”的范圍是“對不適用簡易程序”的案件，也就是說“快速辦理”屬于一般程序的范疇。因此，公安行政案件辦理中“快速辦理”不是《行政處罰法》以外的一種程序。從《程序規(guī)定》整體看，處罰程序依然沒有改變《行政處罰法》、《治安管理處罰法》規(guī)定的簡易程序（當場處罰）、一般程序（普通程序）。“快速辦理”，是屬于一般程序（普通程序）中一種繁簡分流的特殊處理方法。 2、“快速辦理”是公安機關與違法嫌疑人的一種“辯訴交易”。辯訴交易（plea bargaining）正如對應翻譯的英文一詞，其本質(zhì)上仍是一種“交易（bargaining）”，從其設計之本意，便假定了一個狡黠的刑事或民事被告人，在理性的辯護律師的幫助下精密計算犯罪或違法成本并使其最小化。“Bargain”一詞在英文中意味：討價還價、契約、交易之意。于是在形象的直觀思維中，大腦里會展現(xiàn)一幅類似“菜市場中討價還價”的喧鬧景象，買賣雙方必定以雙方最能接受的價格最終敲定。辯訴交易成功關注了刑事訴訟的效率問題。我國的司法實踐中，雖然也有“辯訴交易”的影子，但沒有相關法律、司法解釋明確這一概念。因此，快速辦理不屬于公安機關與違法嫌疑人的“辯訴交易”，“辯訴交易”，不可能作為《程序規(guī)定》的立法參考。 從《程序規(guī)定》中“快速辦理”看，主要目的有兩個：其一，為了貫徹十九大報告提出新時代加大全民普法力度的法治要求，落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》(中辦發(fā)[2017]31號規(guī)定的“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制。公安機關在行政案件“快速辦理”中的一個基本原則，就是違法嫌疑人的違法事實、法律適用沒有異議，認錯認罰。該類案件辦理的過程，就是對違嫌疑人的一個普法的過程。其二，減少復議、訴訟，實現(xiàn)“案結事了”、“秩序恢復”。筆者在公安機關法制部門工作20多年，隨著法治進程推進因公安機關行政處罰而復議、訴訟、投訴的案件一直處于高位運行。不少違法嫌疑人被公安機關行政處罰后，不是內(nèi)心認可法律，不僅沒有受到教育，反而對公安機關不滿，甚至作出一些過激行為。同時，一些違法嫌疑人雖然被公安機關行政處罰，但是社會秩序并未恢復，無法實現(xiàn)國家管理秩序。 （二）簡化內(nèi)部審核環(huán)節(jié)，對“快速辦理”案件質(zhì)量擔心誤區(qū) 長期以來，公安機關行政處罰案件基本運作模式是：辦、審、決定、執(zhí)“四分離”，辦案民警辦理完畢后報所屬辦案單位領導審查，由所屬公安機關法制部門把關審核，所屬公安機關負責人審批決定，公安機關執(zhí)行場所執(zhí)行。這種運行模式對提高公安機關行政案件辦理質(zhì)量確實起到積極作用，但是這種模式也導致了基層民警和基層公安機關負責人對法制部門的依賴。這種模式下，辦案民警提高辦案質(zhì)量的積極性受到影響，他們想反正有法制部門把關，自己的責任心反而不強。同時，這種模式下，公安機關負責人想反正有法制部門把關不認真履行批準職責，把一些審批權讓其他民警直接用數(shù)字證書直接批準，導致不少公安機關負責人連自己批準決定的案件都不知道。 其實在我國的行政處罰權配置過程中不同公安機關刑事執(zhí)法，刑事訴訟法明確了“預審”，而《行政處罰法》雖然要求在作出決定前進行“審核”，但沒有明確審核工作如何進行。我國現(xiàn)行《行政處罰法》第38條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”、第三款“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”。《程序規(guī)定》中的快速辦理，不是不要求審核，而是明確由辦案單位法制員或者辦案部門負責人履行審核職責。公安機關通過執(zhí)法規(guī)范化建設，已經(jīng)對《行政處罰法》第54條所規(guī)定的“行政機關應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度”落到實處。需要制定注意的是公安機關辦案部門中，本身出入境、交通管理部門、派出所等部門具有法律授權的相對獨立執(zhí)法的主體資格。《程序規(guī)定》在第二條第二款明確規(guī)定：“本規(guī)定所稱公安機關，是指縣級以上公安機關、公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站”。因此，賦予辦案單位法制員、負責人一定的行政處罰案件審核資格，也是符合《行政處罰法》關于審核的規(guī)定。 另外，《程序規(guī)定》第13條規(guī)定“行政案件由縣級公安機關及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關業(yè)務部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權和管轄分工辦理”，進一步明確了設區(qū)的市級以上公安機關原則上不辦理行政案件。如果在不違背法律規(guī)定的前提下不簡化內(nèi)部審核程序，勢必影響基層所隊案件辦理速度和執(zhí)法效果，同時也是提高基層民警執(zhí)法水平的有益途徑。 （三）對“快速辦理”的證據(jù)擔心，如果復議、訴訟就沒有證據(jù)證明公安機關認定的事實和法定程序誤區(qū) 《程序規(guī)定》在總則第3條“辦理行政案件應當以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，是對所有公安行政案件辦理提出的總要求，當然“快速辦理”也必須遵循。“快速辦理”辦理的公安行政案件也要符合《程序規(guī)定》第50條需要調(diào)查的案件事實包括：“（一）違法嫌疑人的基本情況；（二）違法行為是否存在；（三）違法行為是否為違法嫌疑人實施；（四）實施違法行為的時間、地點、手段、后果以及其他情節(jié)；（五）違法嫌疑人有無法定從重、從輕、減輕以及不予行政處罰的情形；（六）與案件有關的其他事實”。 《程序規(guī)定》第40條在對案件事實規(guī)定“事實清楚”、“違法嫌疑人對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件”的基礎上，同時明確了取證的基本方法：“公安機關可以通過簡化取證方式”。《程序規(guī)定》還在第43條、45條就“快速辦理”案件的證據(jù)收集方法進行規(guī)定。為了確保“快速辦理”程序合法，《程序規(guī)定》除了規(guī)定了所有公安行政案件辦理必須遵守的程序外，還在第42條、44條、45條、46條第二款、47條就“快速辦理”的程序進行專門規(guī)定。同時，《程序規(guī)定》第48條還專門就“快速辦理”的內(nèi)部自我監(jiān)督作出規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)不適宜快速辦理的，轉為一般案件辦理”。 如果嚴格按照《程序規(guī)定》所要求的事實清楚、運用所規(guī)定的調(diào)查方法，嚴格執(zhí)行《程序規(guī)定》要求的程序辦理，復議、訴訟就會被認定為事實清楚、程序合法。 二、公安行政案件快速辦理的立法目的 （一）公安行政案件辦理突出“快”字、落實一個“簡”字 《程序規(guī)定》在第13條規(guī)定明確將設區(qū)的市級以上公安機關排除在外，基層公安機關辦理行政案件的任務將更加重，而由于辦案程序和時限等要求較高，基層對行政辦案程序“繁瑣”，特別是法律文書繁多問題多有反映，一些民警怕麻煩，不愿辦理行政案件，出現(xiàn)推諉、拖延問題。一些地方公安行政案件久拖不決問題突出，逾期不能辦結的比例高。案多人少矛盾異常突出，辦案人員工作壓力與日俱增。而從公安行政案件的構成來看，一些案情相對簡單、事實比較清楚的案件占了相當大的比例。對于此類案件，由于未對其辦案程序、辦案要求作相應的簡化，辦案民警必須不折不扣地履行各項程序和要求，因而極大地浪費了辦案資源，從而加劇了案多人少的矛盾。針對上述問題，中辦、國辦《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》明確提出要簡化行政案件辦理程序，這一要求需要通過修改《程序規(guī)定》予以落實。同時，改革成果需要通過“快速辦理”固化、運用。近年來，公安部出臺了受立案改革、執(zhí)法全過程記錄、涉案財物管理改革等一系列執(zhí)法改革措施，浙江省等一些地方公安機關進行了行政案件快速辦理等簡化辦案程序的探索，需要在《程序規(guī)定》中予以固化。隨著信息化等科技手段的廣泛運用，公安執(zhí)法方式也需要適應新形勢新情況予以變革，這些都需要在《程序規(guī)定》快速辦理中予以體現(xiàn)。公安機關執(zhí)法信息化建設水平大幅提高，執(zhí)法記錄儀、辦案音像監(jiān)控等科技裝備全面應用，《程序規(guī)定》中“快速辦理”在不違背法律原則和精神的前提下，促進科技、信息技術在執(zhí)法辦案中的運用，向科技、信息化要警力，切實減輕基層辦案負擔，降低執(zhí)法成本，提高辦案效率。 （二）及時化解社會矛盾，實現(xiàn)“案結事了”“社會秩序恢復” 《治安管理處罰法》是我國第一部將“和諧社會”寫入法律的公安行政案件行動準則。對當事人而言，遲到的正義不是正義。規(guī)范行政案件快速辦理程序，根本目的在于促進案件的公正和及時處理，使矛盾糾紛得到及時有效化解，社會秩序盡快恢復。《程序規(guī)定》通過快速辦理及時實現(xiàn)公平正義，使違法行為人受到教育和懲罰，被侵害人的合法權益得到有效維護，做到“案結事了”，以實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。對于特定的行政案件進行快速辦理，使違法的人及時受到懲處，被害人的物質(zhì)和精神損失及時得到救濟和撫慰，違法行為所破壞的社會秩序在短時間內(nèi)得以恢復，有利于及時化解社會矛盾，減少不穩(wěn)定因素，促進社會和諧。 （三）快速實現(xiàn)“社會秩序恢復” 國家對社會秩序的管理集中體現(xiàn)在具體法律規(guī)定，立法的目的是要保證社會秩序有序。《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律都要求公安機關在公安行政案件辦理時堅持“處罰與教育相結合”或“教育與處罰相結合”原則。《行政處罰法》第5條“實施行政處罰，糾正違法行為”、第23條“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”。《治安管理處罰法》在第一條第一句話就明確了立法宗旨“為維護社會治安秩序”。這些法律規(guī)定，已經(jīng)昭告天下：糾正違法恢復秩序。公安機關快速辦理，通過違法嫌疑人對快速辦理程序確認、對違法事實的自行書寫、對公安機關確認違法事實的確認、對公安機關法律適用的認可，可能從內(nèi)心認識到自己對社會秩序的危害，其社會效果遠遠大于對其行政處罰。 （四）有利于突出重點，體現(xiàn)執(zhí)法公正 對行政案件實行繁簡分流，快速辦理簡單案件，集中力量辦理重大復雜案件，將極大地提高整體辦案效率，有效維護涉案當事人的合法權益。當前和今后一個時期，想要靠增加警力絕對數(shù)來完成治安管理工作已經(jīng)不現(xiàn)實。要實現(xiàn)“每一起案件讓人民感受到公平正義”目標不能僅是一句口號，而警力挖潛、集中警力辦大案（大事），只有通過公安機關執(zhí)法程序簡化來尋求變革。 （五）有利于提高行政效能 法治政府，其中高效是重要組織部分。行政效能是指行政主體（公安機關）在實施行政行為（行政處罰）時，以較小的行政資源（辦案警力、辦案設備、辦案時間）投入來實現(xiàn)最佳的行政工作目標（公安行政管理），達到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。推行更加快捷、更加科學、貼近實戰(zhàn)的行政案件快速辦理機制，能有效緩解民警的辦案壓力，將更多的精力投入到治安防控、行政管理等工作上來，從而實現(xiàn)行政案件快速辦理與規(guī)范執(zhí)法雙提升。 三、公安行政案件快速辦理實用基本方法 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。有法律不實施比沒法律還可怕，徒具空文的法律不是零價值而是負價值，因為其直接傷害了人們對法治的信仰。根據(jù)《程序規(guī)定》修改解讀課程研發(fā)，筆者提出以下具體方法： 1、公安行政案件快速辦理條件、范圍。從降低行政復議、行政訴訟風險出發(fā)，《程序規(guī)定》明確規(guī)定：對不適用簡易程序，但事實清楚，違法嫌疑人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的行政案件，公安機關可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理（如圖一）。同時，《程序規(guī)定》在第42條條對于不適用快速辦理的案件進行規(guī)定（如圖二）。由于社會治安情況復雜、各地治安狀況千差萬別，不宜明確列舉具體范圍。《程序規(guī)定》修訂后，北京等地公安機關對快速辦理進行規(guī)范，結合本地實際采取等內(nèi)似“十種人”列舉方法。條文借鑒了地方公安機關的做法，就是列舉不適合快速辦理的條件，除此之外均可快速辦理。
5、48小時內(nèi)決定。對快速辦理的行政案件，公安機關應當在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定。 6、自行監(jiān)督。公安機關快速辦理行政案件時，發(fā)現(xiàn)不適宜快速辦理的，轉為一般案件辦理。快速辦理階段依法收集的證據(jù)，可以作為定案的根據(jù)。 把復雜的事情簡單化，是《程序規(guī)定》快速辦理實用問題的關鍵。適用快速辦理的行政案件主要為案情簡單的輕微行政案件，適當降低證明要求不會對案件的處理和法律適用的公正性產(chǎn)生明顯影響，也不會侵犯相對人的合法權益。因此《程序規(guī)定》明確違法行為人如實承認違法事實、主動認錯認罰的，有其他關鍵證據(jù)能夠印證的即可處罰，不要求所有的證據(jù)都必須收集到位，與其他適用普通程序處理的案件相比，其證明要求相對較低。可以肯定的是，只要我們大膽運用筆者倡導的“快速辦理一卡通”，就可以實現(xiàn)《程序規(guī)定》“減負增效”立法目標。（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區(qū)分局一級警長，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市法學會理事，四川省綿陽市刑法研究會理事，四川省綿陽市涪城區(qū)人大常委會法律監(jiān)督專家、區(qū)社科聯(lián)常務理事。） |
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