終本案件“馬拉松式執行”的困境與突圍

內容摘要：當前,長效治理、綜合治理、源頭治理落實難的重要性和緊迫性日益凸顯。 面對新案不斷涌入，舊案不斷沉積的實踐困境,在執源治理工作全面鋪開的同時,終本清倉也有序展開,堵住“入口”的同時,也要讓“出口”暢通無阻。實踐中，終本案件存在主觀層面對終本程序價值認識不足,制度層面規范執行、規范管理力度不夠,執破融合推進不力等一系列問題。這些現實存在的問題,在一定程度上損害了法院執行工作的公信力,因此有必要對其進行糾偏和完善。由此,如何有效規范地管理和化解終本案件,本文將從以下幾個方面著手研究:嚴把終本案件入口關，切實做到“控增量”、優化整合恢復執行司法資源、進一步規范終本后續管理制度、依托多元化解糾紛制度，撬動各方資源為終本案件出庫借力。

一、剖析：終本案件長期未實質化解的原因分析

1.終本案件程序配套制度闕如

準入條件不規范。對于本不應進入終本程序的案件，管理缺位，規范失衡。體現在對終本程序的適用標準、運行程序以及后續管理等事項,《中華人民共和國民事訴訟法》相關解釋未作明確規定，實踐中極易導致部分法院在適用時標準過于寬泛或程序過于簡單，嚴重損害了當事人的合法權益。

管理機制不完善。實踐中，終本案件的結案不規范，導致入庫的終本案件質量不佳 ,目前，也尚未全力實現終本結案程序與恢復執行程序之間有效、有序的良性運轉。部分法院在終本案件的管理方面、終本案件的結案審批和恢復程序均存在較大的隨意性,雖然大部分法院已實現對終本案件進行單獨管理,如上級法院審批終本結案、設置終本組，但對終本案件的有序管理仍未引起足夠的重視，僅僅是依據上級法院的文件指引進行部分規定動作，實質上并未結合自身法院實際情況，有效規范管理終本案件以及對終本案件進行實時動態分類監管。

2.終本案件退出機制不明確

終本案件恢復程序受阻。實踐中,大部分終本案件沉寂在終本庫后,很難再進入執行程序。而終本制度設置的初衷往往是為了保留案件再次進入執行程序的可能性,申請執行人的權利預期與案件重啟存在矛盾,涉執信訪頻繁,當恢復后的終本案件再次終本或者終結結案時,就申請人而言,依然是執行不到位。當然,在被執行人確實沒有可供執行財產的情況下,恢復執行不到位也只能歸于經濟風險。執行實踐中，法院查物難、找人難,案件恢復執行所需的財產線索、人員下落，法院難以精準掌控,這也就導致恢復執行程序存難。其次,法院的考核指標失衡,導致法院為了考核指標,存在“重首執輕終本”現象。但需要認識到的是,恢復執行程序的不順暢,會動搖終本程序本身存在的根基,終本程序制度的合理性也會存疑。

執破融合功能未有效發揮。對于涉企終本案件,破產可以有效地使一些“僵尸企業”退出市場,但就執行而言,終本程序,旨在滿足個別債權人的債權訴求,而破產程序面向全體債權人的償債功能,則要求對群體債權進行破產財產的公平處置和分配。 除外，執破融合的程序設計有待完善,一方面破產程序自身的承受力有待提高,目前，法院面臨破產司法力量缺乏,難以應對繁瑣的破產程序,執行案件當事人對破產的意愿不強、理解也不到位。雖然執轉破制度在我國已有一定的實踐,但實踐中操作規范仍顯粗疏,如何有效認定破產原因、高效處置債務人財產、快速啟動執破程序等方面仍需明確。

二、破解：高效化解終本案件的路徑優化

1.嚴把終本案件入口關，切實做到“控增量”

案件源頭管控，強化終本結案規范。近年來，隨著破解執行難的深入推行，“執行難”與“執行不能”的界限把握仍存在尺度不一、認識模糊的現象，終本案件既然是一項執行程序的暫時性退出機制，在實體正義未實現之前，就須保障申請執行人的程序正義，因此，終本案件的辦理與結案規范仍有待完善、提高。為確保終本程序向實體終結程序轉換的合理性、規范性，首先必須加強首執案件面臨終本結案時辦理的規范化力度，提升終本案件的財產處置能力，將“窮盡調查措施”用到極致，切實做到終本結案規范。對此，在強調終本案件“控增量”之際，還需進一步強化終本案件結案的審批關口，其中重點審核終本案件中財產調查措施是否窮盡、查控的被執行人財產處置是否到位、對被執行人采取懲戒措施的情況、約談申請執行人情況、執行案款發放情況、送達情況等，切實做到終本案件結案時一案一審批。通過此嚴格的審批機制，能有效防止首執案件隨意進入終本庫。此外，對終本案件定期實行案件評查，摸清終本案件的整體情況，以評查促規范。

以“預查廢”機制助金融機構化解不良債務。“預查廢”機制，即預先查明被執行人財產狀況以及履行能力，對無財產可供執行的案件進行關聯檢索和篩選，提前終結執行程序。在執行實踐中，由于涉金融類如金融借款合同、信用卡糾紛等類型的終本案件極為普遍，而金融機構又需對這些不良債權進行核銷，此時需借助法院證明被執行人已無履行能力。因此，在涉此類案件時，可以探索引入“預查廢”機制，對符合條件的金融糾紛類案件進行執前過濾與程序簡化，在法院通過關聯案件檢索后，發現被執行人因其他案件無財產而導致終本結案時，此時法院可直接向金融機構出具被執行人《查無履行能力證明》，金融機構就可以憑該證明對該筆不良債務進行核銷，而無需訴訟。

2.優化配置終本案件的恢復執行司法資源

明確申請執行人財產查明義務。執行案件,雖具有強制的含義,但究其根底,大多數執行案件仍屬于平等主體之間發生的民事糾紛,現行的法律框架下，在執行立案階段,申請人是否提供財產線索并沒有作為執行立案的條件,司法解釋也僅僅規定了執行過程中，申請人負有承擔提供財產線索的義務,因客觀原因無法查明的,可以申請法院調查,目的在于督促申請執行人積極履行財產調查的取證義務,突出申請人在執行中的作用。由于我國現行法律并沒有賦予申請執行人財產調查權,也沒有規定相關單位或個人對其賦有應盡的協助義務。 因此，實踐中，需強化告知對申請執行人的財產調查義務，利用申請人熟悉被執行人的天然優勢，多方向法院提供可供執行的線索，以促執行到位。

借助執保案件查詢被執行人的履行能力。終本制度由來已久，終本庫案件長期冬眠，鑒于執行案多人少的矛盾，執行人員無暇顧及舊案，又忙于新案，執行措施的有限性使得部分被執行人“放松警惕”，此時，執行法院應主動對沉寂終本庫2年以上的終本案件尤其是涉民生類小標的案件通過立“執保”案件查詢被執行人的履行能力，對于遞交恢復執行申請書的申請執行人，也可以先行根據執保案件功能查詢被執行人履行能力，全面掌控被執行人的財產狀況，若查詢到被執行人有履行能力，應立即恢復執行，助力部分終本案件及時有效的“出庫”。

3.進一步規范終本案件后續管理、考核制度

因地制宜制定終本案件辦理指南。終本案件的實質化解才是公平正義的真正體現,所以,首先要明確責任主體,建立終本案件管理的專門隊伍,而終本管理隊伍在實踐中往往趨于理想化。終本案件負責法官需加強與原承辦法官的案件信息溝通,不能通過“案件終本”讓原承辦法官對案件“不聞不問”,終本案件續管人與原承辦人之間需要通過制度化進行有效的信息溝通,以此增加終本團隊法官對終本案件后續管理工作的熟悉度。

強化辦理恢復執行案件質效考核機制。當下實踐中，各類執行考核指標如執行完畢率、執行到位率、首執案件終本率等均是圍繞首執案件展開的，因此“重首執輕恢復”成為了執行常態化運行機制。首執案件結案后，恢復程序受阻的同時，執行法官對恢復案件的辦理動力不足，因此，有必要將辦理恢復案件的執行工作納入考核，以此作為激勵執行法官強化辦理恢復執行案件。如在現行終本清倉率的考核指標下再設置辦理恢復執行案件的數量以及恢復案件的執行完畢情況，“結案事了”才是執行工作的圓滿收尾。

4.探索個人執行失能案件退出機制

個人執行失能案件有效退出執行程序，是在現有法律框架范圍內依法開展的積極探索，與個人破產制度的價值理念具有同向性，都是為社會參與主體提供了一種理性的退出機制。個人執行失能案件退出執行程序的前提是被執行人具有合理的無可供執行財產的事由且在執行過程中履行法定配合義務，案件客觀上又本身具有執行失能的情形。此時，探索引入個人執行失能制度能有效對部分終本案件實現實體上的徹底終結。終本案件的情形兼具個人執行失能情形，因此在終本案件出清階段中，引入個人執行失能機制具有一定的現實意義，能有助于釋放有限的執行資源，有助于失能被執行人的重生。為更好發揮該機制的作用，可以嘗試從以下方面進行：一是細化失能被執行人的認定標準。對于終本案件庫中的結案情形為被執行人確無可供執行財產類的，若被執行人主觀上無逃避履行債務的惡意且被執行人為特困人員或者60周歲以上的低保對象、重度殘疾、無民事行為能力人，此類人員應認定為執行失能人員。二是明確與規范執行失能案件退出的程序機制。退出程序應包括申請人申請與法院依職權，為強化該程序的監督力度，法院應主動邀請檢察院參與，通過調查、評估、聽證、審查、公告方式，法院書面裁定，執行失能案件退出執行程序。三是保障執行失能案件退出執行程序后申請執行人的救濟權利。申請人對法院裁定執行失能案件退出執行程序的，若申請人不服，可以向執行法院提出執行異議，對于確有困難的申請執行人可給與適當的司法救助。執行程序退出后，若發現被執行人未如實報告財產或者惡意轉移財產的，亦或者是被執行人出現了具有可供執行財產的情形，申請執行人可以重新向法院申請執行。

5.探索引入公益律師參與終本出清工作

深入貫徹落實二十屆三中全會精神，推進執行體制改革，積極引入專業力量參與執行，建立健全仲裁、公證、律師、會計、審計等專業機構和相關專業人員深度參與執行工作。 當下，為進一步提升終本執行積案化解質效，可探索引入公益律師作為第三方力量參與法院執行工作，協助法院維護終本案件的管理，充分發揮律師在法律法規適用、財產線索查找、執行風險評估、合法權益救濟等方面的積極作用，通過優質高效的法律服務，形成共同化解終本案件執行難的合力。

6.積極撬動各方資源，助力終本案件出庫

“終本清倉”即是對自身法院終本庫中的案件進行 “摸家底”，對符合執行條件的案件有針對性的及時進行清理。對此，法院應貫徹落實最高人民法院“終本清倉”工作部署，積極爭取同級黨委、人大、政府等相關部門支持，共同發力、協同配合，定期開展專項執行行動，將執行工作納入基層治理大格局，落實踐行“新時代楓橋經驗”，促進資源整合集成。清理終本庫積案并按鄉鎮分類，通過發揮鄉鎮、村社區“人熟地熟情況熟”的優勢，在查人找物、促成和解、推動履行各方面，與法院傳統執行模式形成有益互補，從而有效實質化解一批終本案件。