法檢兩院規(guī)范性文件備案審查之實(shí)證研究

內(nèi)容提要：在我國(guó)，按照法治統(tǒng)一原則，凡屬有權(quán)制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依法接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，相應(yīng)地，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)納入權(quán)力機(jī)關(guān)的備案審查范圍。根據(jù)《憲法》和《立法法》關(guān)于最高法院、最高檢察院發(fā)布的司法解釋應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案審查的立法精神，對(duì)于從最高到地方的法檢兩院發(fā)布的既非司法解釋又非處理個(gè)案的“司法規(guī)范性文件”，理應(yīng)納入備案審查的范圍。然而，據(jù)筆者實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)由法檢兩院制定的具有司法解釋“功能”卻缺乏司法解釋“效力”的規(guī)范性文件長(zhǎng)期游離于“備案審查”之外，故引發(fā)了對(duì)“法檢兩院規(guī)范性文件”備案審查實(shí)施現(xiàn)狀、存在問(wèn)題的實(shí)證研究。

一、歷史沿革：司法規(guī)范性文件納入備案審查的歷史沿革

2015年3月15日，全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，首次將最高法院和最高檢察院的“司法解釋”納入備案審查，顧名思義，“司法解釋”并不包含最高兩院以及地方各級(jí)法院、檢察院制定的“規(guī)范性文件”。

很快，這個(gè)立法上“先天不足”的問(wèn)題日益暴露出來(lái)并引起全國(guó)人大常委會(huì)的重視――在修正后的《立法法》施行后連續(xù)幾年的全國(guó)人大常委會(huì)審議的專題報(bào)告中，都將聽(tīng)取法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作的年度報(bào)告作為一項(xiàng)“規(guī)定內(nèi)容”：

2017年12月，法工委主任沈春耀在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鲿r(shí)第一次提出，實(shí)踐中地方“兩院”制定了許多規(guī)范性文件，其中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)。有的地方人大常委會(huì)已將這些文件納入備案審查范圍，法工委此開(kāi)展調(diào)研，與有關(guān)方面進(jìn)行溝通。－－顯然，至少在全國(guó)人大常委會(huì)法工委這個(gè)層面對(duì)于將地方法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍是持肯定和謹(jǐn)慎態(tài)度的。

2018年12月，法工委主任沈春耀在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鲿r(shí)旗幟鮮明地表示，要將督促有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及地方法檢兩院規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查“全覆蓋”。并率先披露了兩起根據(jù)公民審查建議對(duì)地方司法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件成功進(jìn)行備案審查的典型案例：

一是全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項(xiàng)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》審查認(rèn)為，其中關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項(xiàng)登記管理有關(guān)規(guī)定，與《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》相抵觸，遂督促湖南省人大常委會(huì)依法予以糾正，并建議司法部督促地方政府司法行政部門立即停止辦理“四大類”外司法鑒定機(jī)構(gòu)的登記工作。

二是全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)》中有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別一定條件下構(gòu)成非法行醫(yī)罪的規(guī)定及浙江省公檢法聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見(jiàn)》審查認(rèn)為，上述意見(jiàn)有關(guān)內(nèi)容是對(duì)刑法具體應(yīng)用問(wèn)題所作的解釋，違背了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》及《立法法》關(guān)于審判工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋應(yīng)當(dāng)由最高人民法院作出、其他審判機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋的規(guī)定，屬于應(yīng)當(dāng)清理的帶有司法解釋性質(zhì)的文件，遂督促最高人民法院、最高人民檢察院、浙江省人大常委會(huì)及時(shí)予以糾正，現(xiàn)已停止執(zhí)行。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》宣布：加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

2019年12月16日，根據(jù)四中全會(huì)決定，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十六條規(guī)定，地方人民法院、人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議“不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議”，但應(yīng)當(dāng)“移送制定機(jī)關(guān)所在地的省級(jí)人大常委會(huì)，并可同時(shí)移送最高人民法院、最高人民檢察院。”同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)“法制工作委員會(huì)在移送上述審查建議時(shí)，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出研究處理的意見(jiàn)建議。”

至此，包括從最高兩院到地方法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件已納入各級(jí)人大對(duì)“規(guī)范性文件”進(jìn)行備案審查制度“有法可依”。

二、實(shí)施情況：司法規(guī)范性文件備案審查工作取得重大進(jìn)展

據(jù)對(duì)連續(xù)四年全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)備案審查工作報(bào)告研究認(rèn)為，備案審查制度的實(shí)施情況取得了重大進(jìn)展。

2017年：備案審查128件，主動(dòng)審查17件，處理5件

2017年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》中介紹：十二屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究。審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問(wèn)題，及時(shí)研究提出處理意見(jiàn)。與此同時(shí)，完成對(duì)14件行政法規(guī)、17件司法解釋、150余件地方性法規(guī)的主動(dòng)審查研究工作。

此次報(bào)告還公開(kāi)披露了在司法解釋以及司法規(guī)范性文件的備案審查工作中的三起被糾正的典型案例。如2016年XXX自治區(qū)一位公民提出審查建議，請(qǐng)求對(duì)最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳曾經(jīng)發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見(jiàn)（試行）》中規(guī)定的“附條件逮捕”制度問(wèn)題進(jìn)行審查研究。全國(guó)人大常委會(huì)法工委與最高檢進(jìn)行了溝通。2017年4月28日，最高檢發(fā)文宣布，即日起不再執(zhí)行《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見(jiàn)（試行）》。

2018年：備案審查18件，建議審查44件，處理3件

2018年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《2018年備案審查工作情況的報(bào)告》中從三個(gè)方面作了介紹：

一是“有件必備”。制定機(jī)關(guān)共向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋1238件，其中司法解釋18件。針對(duì)地方法檢兩院制定的許多規(guī)范性文件中有不少是屬于審判、檢察工作范圍的內(nèi)容，直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)的問(wèn)題，法工委主任沈春耀主任透露，“有的地方人大常委會(huì)已將這些文件納入備案審查范圍，有的則尚未納入”，表示全國(guó)人大常委會(huì)法工委將就此開(kāi)展調(diào)研，與有關(guān)方面進(jìn)行溝通。

二是“有備必審”。2018年，法工委共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來(lái)信來(lái)函4578件，可以明確為審查建議的有1229件，在屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的112件中，包括對(duì)司法解釋進(jìn)行審查的44件，占39.2%。沈春耀主任表示，法工委將加強(qiáng)對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件的審查研究，跟蹤了解有關(guān)立法動(dòng)態(tài)，防止出現(xiàn)侵犯公民合法權(quán)利的情況，防止出現(xiàn)超越立法權(quán)限和違背上位法規(guī)定的情形。

三是“有錯(cuò)必糾”。對(duì)備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，法工委認(rèn)真開(kāi)展審查研究，通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書(shū)面研究意見(jiàn)等方式，加大監(jiān)督糾正力度，推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題妥善解決。其中四起與司法解釋有關(guān)：對(duì)夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任分配細(xì)化和完善；將“馴養(yǎng)繁殖物種”能否納入有關(guān)“珍貴、瀕危野生動(dòng)物”范圍；適用公司法的規(guī)定（二）中有關(guān)公司股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定進(jìn)行審查研究；當(dāng)事人對(duì)一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督能否“不予受理”等。

2019年：備案審查41件，對(duì)16個(gè)地方司法文件納入審查

2019年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》中介紹，按照規(guī)定報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋共1485件，其中司法解釋41件。報(bào)告特別提到了法工委著力推動(dòng)地方人大常委會(huì)將地方“一府兩院”制定的涉及審判、檢察工作的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，其有14個(gè)?。▍^(qū)、市）將地方有關(guān)司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍，有2個(gè)省納入依申請(qǐng)審查范圍。

2020年：備案審查16件，收到審查建議75件

據(jù)2021年1月20日全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共收到報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)法律1310件，其中司法解釋16件。共收到公民、組織提出的審查建議5146件，其中針對(duì)司法解釋的75件。

備案審查工作中，對(duì)存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致，違背上位法規(guī)定，或者明顯不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題的，區(qū)分不同情況分別予以糾正、作出處理。如最高人民法院司法解釋規(guī)定，人身?yè)p害賠償案件中，對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金。有公民對(duì)此提出合憲性審查建議，認(rèn)為因計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致司法審判實(shí)踐中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，與憲法有關(guān)精神不一致。法工委審查后與最高人民法院溝通，建議在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修改完善人身?yè)p害賠償制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。

三、問(wèn)題探討：地方法檢兩院規(guī)范性文件的勢(shì)頭有增無(wú)減

（一）《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》實(shí)施兩年收效甚微

2021年4月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在YYY自治區(qū)SS市舉辦的備案審查工作座談會(huì)上，在安排部署當(dāng)前需要重點(diǎn)推進(jìn)的幾項(xiàng)工作內(nèi)容中，第一項(xiàng)就是全面貫徹實(shí)施兩年前制定的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，要求盡快將“一府一委兩院”制定發(fā)布的有關(guān)規(guī)范性文件“納入備案審查范圍”。

而《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十六條的規(guī)定是：“對(duì)地方人民法院、人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，移送制定機(jī)關(guān)所在地的省級(jí)人大常委會(huì)，并可同時(shí)移送最高人民法院、最高人民檢察院?！?/span>

（二）“司法解釋性質(zhì)的規(guī)范化文件”與“司法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性文件”的邊界如何劃分？

既然兩年前全國(guó)人大就已作明確規(guī)定對(duì)于地方法檢兩院的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入備案審查，卻為何遲遲沒(méi)有落到實(shí)處，以致現(xiàn)在還在三令五申要求“盡快納入”？為什么社會(huì)公眾每一天都可以從互聯(lián)網(wǎng)官方網(wǎng)站或自媒體中檢索到來(lái)自全國(guó)各地法檢兩院數(shù)不勝數(shù)的司法規(guī)范性文件，卻少見(jiàn)對(duì)這些司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的適時(shí)報(bào)道和典型案例？為什么多年來(lái)最高兩院一再明令禁止地方法檢兩院制定司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件,卻對(duì)地方法檢兩院普遍存在的制定司法業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件的做法不作禁止甚至默許？對(duì)“司法解釋性質(zhì)的規(guī)范化文件”與“司法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性文件”的邊界到底應(yīng)該如何劃分？

（三）最高法院既授權(quán)高級(jí)法院制定審判業(yè)務(wù)文件卻又規(guī)定“不得作為裁判依據(jù)”

2020年12 月1日，最高人民法院在公開(kāi)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范高級(jí)人民法院制定審判業(yè)務(wù)文件編發(fā)參考性案例工作的通知》（法〔2020〕311號(hào)）中公開(kāi)授權(quán)：“高級(jí)人民法院可以通過(guò)制定審判業(yè)務(wù)文件、編發(fā)參考性案例等方式進(jìn)行審判指導(dǎo)”，只是對(duì)于這些“審判業(yè)務(wù)文件、編發(fā)的參考性案例，不得在裁判文書(shū)中援引作為裁判依據(jù)?！?span style="font-family:宋體">此舉似乎又與在此之前的“禁令”相悖。

按慣例，未作禁止或限制，實(shí)際上就相當(dāng)于默許。于是，沿襲多年來(lái)的習(xí)慣做法，地方法檢兩院在辦理成千上萬(wàn)的訴訟案件的同時(shí)，習(xí)以為常地發(fā)布了數(shù)量不菲的規(guī)范性文件。

由于地方法檢兩院的規(guī)范性文件往往關(guān)系群眾切身利益并對(duì)轄區(qū)的司法工作具有約束力,社會(huì)公眾（特別是案件當(dāng)事人及其訴訟參與人）自然非常關(guān)注。但對(duì)于這些規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)向人大常委會(huì)備案,是否應(yīng)當(dāng)像司法解釋那樣接受同級(jí)人大常委會(huì)的審查？則因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不盡一致而導(dǎo)致實(shí)踐中的做法不一。

（四）地方人大對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查尚無(wú)法可依。

客觀地說(shuō)，地方法檢兩院為指導(dǎo)審判、執(zhí)行和檢察工作而制定的規(guī)范性文件，確實(shí)發(fā)揮了并繼續(xù)發(fā)揮著重要作用,事實(shí)上已成為地方審判、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展司法工作的重要依據(jù)。但必須承認(rèn)，這畢竟是于法無(wú)據(jù)且未經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查的規(guī)范性文件，適用中侵犯公民合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。

然而，在現(xiàn)行法律中，除了《監(jiān)督法》明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)最高兩院的司法解釋進(jìn)行備案審查、《立法法》明確規(guī)定地方法檢兩院不能制發(fā)司法解釋類的規(guī)范性文件之外,其他法律（如地方組織法）并沒(méi)有規(guī)定縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)有撤銷地方法院、檢察院規(guī)范性文件的權(quán)力。因此，可以說(shuō)目前關(guān)于地方人大對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查尚無(wú)法可依。

如前所述，自黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，黨中央對(duì)于構(gòu)建和健全備案審查制度可謂三令五申，作出一系列重要決策，而且一次比一次嚴(yán)厲，明確要求“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”“依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足――至今尚無(wú)國(guó)家層面的立法將地方法檢兩院規(guī)范性文件納入備案審查的范圍――于是，地方法檢兩院或單獨(dú)或聯(lián)合制定的屬于具體運(yùn)用法律的規(guī)范性文件仍如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。

四、典型案例：對(duì)法檢兩院規(guī)范性文件備案審查刻不容緩

筆者從公開(kāi)的報(bào)道中收集到有關(guān)地方法檢兩院近年來(lái)制定的司法規(guī)范性文件的實(shí)例，雖然為數(shù)不多，必然有所遺漏，但應(yīng)當(dāng)具有典型性和代表性，以此說(shuō)明對(duì)這類規(guī)范性文件納入備案審查的必要性和緊迫性：

實(shí)例一　法院書(shū)記員離任后能否從事律師職業(yè)（AAA高法院）

據(jù)中國(guó)民主法制出版社2020年出版的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》一書(shū)介紹：

2019年8月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室收到公民對(duì)最高人民法院制定的《關(guān)于審判人員在訴訟活動(dòng)中執(zhí)行回避制度若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2011〕12號(hào)）中關(guān)于審判人員及法院其他工作人員離任后擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人的規(guī)定進(jìn)行審查的建議。其主要理由是：離任后的法院審判人員和其他工作人員不屬于法院直接管理對(duì)象，如果對(duì)此類人員作出執(zhí)業(yè)限制，須有法律依據(jù)或者協(xié)議依據(jù)，最高人民法院無(wú)權(quán)規(guī)定。經(jīng)審查認(rèn)為：上述司法解釋對(duì)不具有公務(wù)員身份的法院其他工作人員作出與法官等公務(wù)員相同的離任執(zhí)業(yè)限制規(guī)定，擴(kuò)大了法律規(guī)定的適用主體范圍，“存在適當(dāng)性問(wèn)題”。為此，全國(guó)人大有關(guān)部門向最高法院提出書(shū)面審查研究意見(jiàn)。

2020年2月，最高法院復(fù)函表示，《規(guī)定》中的“在編工作人員”指沒(méi)有法官身份但有公務(wù)員身份的工作人員，“書(shū)記員、執(zhí)行員等不具有公務(wù)員身份的工作人員，不適用離任執(zhí)業(yè)限制”。

顯然，這個(gè)復(fù)函事實(shí)上承認(rèn)了上述司法解釋對(duì)法院“在編工作人員”不分是否具有“法官”或“公務(wù)員”身份，都一律適用“離任執(zhí)業(yè)限制”的“一刀切”做法不當(dāng)，明確表示將適時(shí)“修改完善”。

實(shí)例二　傷情鑒定工作程序的司法規(guī)范性文件（BB高院）

2018年，BB省人大常委會(huì)法工委根據(jù)公民提出的審查建議，對(duì)省法院、省檢察院、省公安廳2014年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范傷害案件傷情鑒定工作程序的通知》進(jìn)行審查發(fā)現(xiàn)，該文件關(guān)于“辦案單位可邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)的法醫(yī)鑒定技術(shù)人員及相關(guān)醫(yī)學(xué)專家共同對(duì)已經(jīng)出具的鑒定意見(jiàn)及相關(guān)技術(shù)問(wèn)題提出分析意見(jiàn)，分析意見(jiàn)可作為證據(jù)使用”以及“人民法院對(duì)涉及鑒定的重大疑難傷害案件，可以聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人進(jìn)行會(huì)檢，會(huì)檢意見(jiàn)可作為證據(jù)使用”的規(guī)定，與刑事訴訟法中有關(guān)證據(jù)類型的規(guī)定不一致。

省人大常委會(huì)法工委按照有關(guān)規(guī)定向制定機(jī)關(guān)發(fā)函，要求說(shuō)明情況并提供制定依據(jù)。同時(shí)，組織召開(kāi)座談會(huì)，開(kāi)展專題研究論證，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)。隨后，召開(kāi)“兩院一廳”及相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的審查意見(jiàn)通報(bào)會(huì)，督促制定機(jī)關(guān)研究整改。

2019年初，BB省“兩院一廳”聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理傷害案件傷情鑒定有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂，同時(shí)廢止了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范傷害案件傷情鑒定工作程序的通知》。

實(shí)例三　打假人知假買假索賠的規(guī)范性文件（CC高院）

2014年1月26日，最高法院發(fā)布了第23號(hào)指導(dǎo)性案例――孫XX訴南京DD超市有限公司江寧店買賣合同糾紛案――其裁判要點(diǎn)是：消費(fèi)者購(gòu)買到不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，要求銷售者或者生產(chǎn)者依照食品安全法規(guī)定支付價(jià)款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)賠償?shù)模徽撈滟?gòu)買時(shí)是否明知食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，人民法院都應(yīng)予支持。

就在第23號(hào)指導(dǎo)性案例發(fā)布兩年后，CC市高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛案件若干問(wèn)題的解答》（2016年3月25日）。其中第二條在解答“明知商品或服務(wù)存在質(zhì)量問(wèn)題而仍然購(gòu)買的人是否是消費(fèi)者”的問(wèn)題的答復(fù)是：明知商品或服務(wù)存在質(zhì)量問(wèn)題而仍然購(gòu)買的人請(qǐng)求獲得懲罰性賠償?shù)模蛴羞`誠(chéng)信原則，人民法院不予支持――明顯與第23號(hào)指導(dǎo)性案例相悖。

據(jù)悉，CC高院在發(fā)布《解答》的通知中宣布，《解答》已經(jīng)高級(jí)法院審判委員會(huì)審議通過(guò)，要求轄區(qū)內(nèi)的法院“參照?qǐng)?zhí)行”。因此，這個(gè)《解答》無(wú)疑屬于司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件！但由于該《解答》不支持“職業(yè)打假人”的知假買假索賠的訴求，勢(shì)必出現(xiàn)審理同類案件時(shí)法律適用上的沖突：對(duì)于發(fā)生在重慶轄區(qū)內(nèi)的知假買假索賠案件，到底是應(yīng)該“參照”最高法院的指導(dǎo)性案例判決支持知假買假索賠者的訴求呢？還是應(yīng)該“參照”重慶高院的上述《解答》作出駁回知假買假索賠者的訴求？答案是不言而喻的。

五、對(duì)策思考：對(duì)法檢兩院規(guī)范性文件備案審查舉措評(píng)述

　　對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開(kāi)展備案審查，是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。自中央提出構(gòu)建備案審查制度的宏偉藍(lán)圖和國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)將備案審查制度入憲入法后，多年來(lái)，法學(xué)界和司法界不少專家學(xué)者都在致力于這項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的全面推進(jìn)法治建設(shè)的研究探索，問(wèn)診切脈，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，涌現(xiàn)出不少頗有建樹(shù)和價(jià)值的成果：

（一）修改立法：對(duì)法檢兩院規(guī)范性文件備案審查“全覆蓋”

如上所述，對(duì)于將地方法檢兩院制定的司法規(guī)范性文件納入備案審查的問(wèn)題，早在2019年12月16日發(fā)布的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中就作了明確規(guī)定，但為什么直到2021年4月上旬全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織的有關(guān)備案審查工作專題會(huì)議上還在要求“盡快納入”？毫無(wú)疑問(wèn)，原因非常簡(jiǎn)單，接受備案審查的能夠（地方法檢兩院）之所以有恃無(wú)恐“拒不執(zhí)行”？源于這只是一個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)的工作部門（法工委）起草、經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)“委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)”《工作辦法》，其中并無(wú)類似“拒不執(zhí)行”將承擔(dān)“處……”法律責(zé)任的懲罰性條款――簡(jiǎn)而言之，這個(gè)“工作辦法”缺乏“上位法”撐腰，顯得力度不夠。同時(shí)，《工作辦法》中對(duì)地方法檢兩院司法規(guī)范性文件的審查建議的備案審查采取了“雙軌制”的辦法（既可以移送省級(jí)人大常委會(huì)，也可以移送最高人民法院、最高人民檢察院），更使權(quán)力機(jī)關(guān)的“塊塊監(jiān)督”顯得底氣不足，而不得不依賴于最高兩院的“條條監(jiān)督”。

因此，筆者主張，為了加大對(duì)法檢兩院司法規(guī)范性文件的監(jiān)督力度、確保監(jiān)督效果，必須考慮將備案審查制度上升到法律的層面，要讓那些應(yīng)當(dāng)接受備案審查的機(jī)關(guān)明白：拒不接受備案審查的行為就是一種違法行為！如同司法實(shí)踐中辦了冤錯(cuò)案件一樣，將要承擔(dān)終身追究司法責(zé)任！是要作出代價(jià)的！具體的立法建議為：

1.將地方兩院規(guī)范性文件納入備案審查，在現(xiàn)行《監(jiān)督法》第五章（規(guī)范性文件的備案審查）中增加三條：

第三十四條　地方各級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)同級(jí)代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

第三十五條　省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為地方同級(jí)或下級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，同級(jí)人民法院、人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為地方各級(jí)人民法院、人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸的，可以向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

第三十六條　地方各級(jí)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為同級(jí)（或下級(jí)）人民法院或者人民檢察院作出的規(guī)范性文件同法律規(guī)定相抵觸，而同級(jí)（或下級(jí)）人民法院或者人民檢察院不予修改或者廢止的，可以提出要求人民法院或者人民檢察院予以修改、廢止的議案，或者提請(qǐng)由省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

2.將最高兩院規(guī)范性文件同樣納入備案審查范圍。

盡管《監(jiān)督法》第三十一條規(guī)定了“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！钡捎诖藯l僅僅規(guī)定的是最高兩院作出的“司法解釋”應(yīng)當(dāng)備案，而未對(duì)除“司法解釋”之外的其他大量存在的“司法解釋性質(zhì)文件”是否納入備案審查加以明確。

事實(shí)上，司法實(shí)踐中，由于最高兩院發(fā)布的嚴(yán)格意義上的“司法解釋”從立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議直至審判委員會(huì)和檢察委員會(huì)討論決定，其制定流程和文本格式都相對(duì)復(fù)雜和嚴(yán)格，數(shù)量畢竟有限，而對(duì)于指導(dǎo)和規(guī)范地方法檢兩院審判、執(zhí)行和檢察業(yè)務(wù)工作的，更多的是“司法解釋性質(zhì)文件”（據(jù)悉絕大多數(shù)的此類文件分管領(lǐng)導(dǎo)即可簽發(fā)而無(wú)須提交審委會(huì)或檢委會(huì)討論決定）。同時(shí)，鑒于近年來(lái)經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)在履行監(jiān)督職責(zé)中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并糾正了不少有問(wèn)題乃至違反法律的“司法解釋性質(zhì)文件”，故完全有必要將最高兩院作出的“司法解釋性質(zhì)文件”納入備案審查范圍，以實(shí)現(xiàn)由中央至地方的人大常委會(huì)對(duì)所有的“規(guī)范性文件”進(jìn)行備案審查的“全覆蓋”。

當(dāng)然，至于如何啟動(dòng)這個(gè)程序，其具體方式究竟是通過(guò)修改《監(jiān)督法》時(shí)一并解決，還是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)另行作出對(duì)“備案審查”的立法解釋，筆者尚未考慮成熟，有待進(jìn)一步探索研究。

（二）信息平臺(tái)：借鑒地方政府規(guī)章備案審查的成功經(jīng)驗(yàn)

2018年,全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查信息平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)在廣州市召開(kāi)－－這是人大備案審查系統(tǒng)首次全國(guó)性的會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)高度重視備案審查信息平臺(tái)建設(shè),從2016年7月起，兩年間多次發(fā)函推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)工作,部署提出加快建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息化平臺(tái),要求各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際,按照標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容、數(shù)據(jù)“四統(tǒng)一”的規(guī)定,抓緊建立健全省級(jí)備案審查信息平臺(tái)。

據(jù)報(bào)道，全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)自2016年底開(kāi)通運(yùn)行后，對(duì)1949年以來(lái)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權(quán)以來(lái)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)全部上傳至備案審查信息平臺(tái)。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)已經(jīng)逐件開(kāi)展電子報(bào)送備案，今后新制定的行政法規(guī)、司法解釋也將逐件開(kāi)展電子報(bào)送備案。截至2017年12月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級(jí)地方性法規(guī)2543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件，單行條例248件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件，司法解釋128件。

筆者認(rèn)為，由于法檢兩院與地方政府都是由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的一府兩院，其制定和發(fā)布、實(shí)施的規(guī)范性文件方面理應(yīng)無(wú)一例外地接受人大的監(jiān)督。目前的信息平臺(tái)盡管其主要任務(wù)之一是推動(dòng)地方政府規(guī)章報(bào)備工作，但這種為地方政府制定的各類規(guī)章而搭建的備案審查信息平臺(tái)的成功舉措，對(duì)于需要納入備案審查的法檢兩院規(guī)范性文件同樣適用，即完全可以在人大常委會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)下，將地方法檢兩院規(guī)范性文件如同地方政府的規(guī)章一樣全面納入備案審查范圍，從中篩選出應(yīng)當(dāng)屬于接受人大監(jiān)督的規(guī)范性文件，從而有重點(diǎn)地審查其合法性乃至合憲性的重要渠道。

（三）現(xiàn)場(chǎng)交辦：整合法律監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督合力

2020年年初，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，向民政部、住建部、人社部等十部門當(dāng)面交辦了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議出席人員對(duì)社會(huì)救助工作的意見(jiàn)建議。據(jù)悉，這些意見(jiàn)建議源于在2019年12月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院作了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)助力打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》后，全國(guó)人大常委會(huì)分組會(huì)議對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議的結(jié)果。

此前，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的要求，也對(duì)報(bào)告進(jìn)行了審議。兩次會(huì)議共60人次發(fā)言，對(duì)國(guó)務(wù)院的報(bào)告提出意見(jiàn)，并就加強(qiáng)社會(huì)救助工作提出建議。會(huì)后，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)進(jìn)行了梳理，歸納整理出“問(wèn)題清單”，現(xiàn)場(chǎng)交辦各職能部門，責(zé)成研究處理，并要求在6個(gè)月內(nèi)向全國(guó)人大常委會(huì)提出落實(shí)情況報(bào)告。

此后，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)還將跟蹤監(jiān)督，確保整改落實(shí)成效。參加會(huì)議的各單位出席人員表示，這次會(huì)議提供的“問(wèn)題清單”，具體明確，針對(duì)性強(qiáng)，他們將對(duì)照“問(wèn)題清單”，認(rèn)真研究落實(shí)，并就存在的問(wèn)題提出詳細(xì)的整改方案，按規(guī)定時(shí)間向全國(guó)人大常委會(huì)提出整改報(bào)告。

據(jù)介紹，按以往的做法是，在全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取執(zhí)法檢查報(bào)告和“一府一委兩院”專項(xiàng)報(bào)告后，全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)一般是采取“書(shū)面交辦”的方式，把出席會(huì)議人員的發(fā)言直接交有關(guān)單位研究。這不僅會(huì)在文件流轉(zhuǎn)上耗費(fèi)更長(zhǎng)時(shí)間，而且各單位需要自行梳理與本單位相關(guān)的意見(jiàn)，自行把握需要整改的問(wèn)題，導(dǎo)致整改的方向不夠明確，從而影響整改效果。此次全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)直接梳理出40項(xiàng)“問(wèn)題清單”，讓常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)一目了然，增強(qiáng)了整改的針對(duì)性。

筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)在對(duì)由其產(chǎn)生并接受監(jiān)督的一府一委兩院工作進(jìn)行審議過(guò)程中，根據(jù)委員們審議中歸納出的問(wèn)題清單，由過(guò)去書(shū)面交辦的傳統(tǒng)做法改為公開(kāi)當(dāng)面交辦的做法，不失為一種創(chuàng)新之舉。這種成功的經(jīng)驗(yàn)，在有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方法檢兩院的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的工作中是完全可以借鑒的。

（四）開(kāi)門納諫：暢通公民對(duì)司法規(guī)范性文件審查建議渠道

據(jù)悉，自十二屆全國(guó)人大以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、法工委接收了公民、組織提出的各類審查建議數(shù)以萬(wàn)計(jì)！這些審查建議,不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的。建議審查的對(duì)象（規(guī)范性文件）的層級(jí)有高有低,內(nèi)容涵蓋面廣,不少涉及到反映法規(guī)、司法解釋中存在的違法問(wèn)題。因此，對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋,是備案審查工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。

在2014年之前,全國(guó)人大常委會(huì)法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索,由法規(guī)備案審查室對(duì)審查建議人進(jìn)行反饋,取得了較好效果。2014年全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機(jī)制。最終,在對(duì)多年來(lái)的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后,制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》,從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。

該《工作辦法》規(guī)定,對(duì)公民、組織針對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應(yīng)的反饋:一是經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問(wèn)題的,在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋,對(duì)有關(guān)情況予以說(shuō)明。二是經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問(wèn)題的,在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問(wèn)題處理后進(jìn)行反饋,告知處理結(jié)果。三是對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的,在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況;不予轉(zhuǎn)送的,可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出。

毫無(wú)疑問(wèn)，開(kāi)門納諫，暢通民意渠道，是全面落實(shí)備案審查制度的成功經(jīng)驗(yàn)。也完全可以在直接沿用到對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件的備案審查工作中。

作者：

羅書(shū)平：國(guó)家法官學(xué)院教授、中國(guó)民主法制出版社第八編輯部主任  

凌波：廣東廣和（成都）律師事務(wù)所主任、成都市律師協(xié)會(huì)成華分會(huì)會(huì)長(zhǎng)