淺談“消防+公安”執法模式構建

【內容摘要】消防機構去軍隊化、去警察化，如何做好消防工作、機構改革“后半篇”文章，“消防+公安”執法模式構建十分緊迫，毫不夸張的說消防執法面臨前所未有的挑戰。過去消防大隊、公安派出所“兄弟”關系變為“鄰居”關系，重新架構“兄弟關系”建立聯勤機制。“消防+公安”執法模式是落實黨的二十大提出“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”的有效途徑之一，是破解基層社會治理中消防工作“懸空”現象的重要方法，同時也是我國消防工作、機構改革“后半篇”文章，當然也是消防法治化中對《消防法》立法的補充和完善。

【關鍵詞】消防 公安  執法模式  構建

長期以來，我國老百姓心目中“公安消防”是一家。隨著我國改革的深入，消防、公安已經“分家”。從現行《消防法》看，消防執法、公安執法交織，職能交叉和互補，是一個客觀存在的事實。習近平總書記關于消防安全多次作出重要論述，要始終把人民生命安全放在首位。研究“消防+公安”執法模式具有現實意義，也更加有利于圓滿完成《消防法》賦予的消防執法任務，更好保護人民生命、財產安全和社會大局穩定。

一、問題提出

2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議，表決通過并公布了《關于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》（以下簡稱“《決定》”），其中包括修改《消防法》的11項內容，共涉及《消防法》的36個條款。根據《決定》規定，《消防法》的修改條款于《決定》公布之日起施行。本次《消防法》修改的11項內容，繼國務院“三定”明確應急管理部職責后，正式以國家法律的形式，剝離了公安機關原消防機構及相應職能，實現了機構、職能的法律切分。其中大部分條款規定的都是消防建審驗收的內容，涉及公安的內容基本都是將“公安機關”替換為“應急管理部門”，保留后的內容大部分也未做改動，但實際上公安機關的職責以及與消防救援機構的關系發生了重大變化：一是消防機構脫離公安機關，消防工作的監督管理職責改由應急管理部門承擔，消防救援機構負責實施。二是消防機構和派出所由原來的同樣隸屬于公安機關，變為分屬兩個行政機關，執法上由“內部分工”變為“相互獨立、移交移送”的“外部管轄”。 中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2021年4月29日通過，對《中華人民共和國消防法》進行修改，并以主席令81號發布。此次修改，與公安機關關系不大，主要是對《消防法》相關條文進行修改。2018年10月9日10點，公安消防部隊正式移交2018年新組建的應急管理部。按照國家機構改革部署進度，消防監督職責也將在規定期限內劃歸應急管理部門。

隨著《消防法》修改和國家機構改革，消防執法去軍隊化、去警察化，“消防+公安”執法模式構建十分緊迫，毫不夸張的說消防執法面臨前所未有的挑戰。

二、“消防+公安”執法模式構建的可能性

（一）法律保留了公安機關部分涉及消防相關的法定義務

經梳理，修改后的《消防法》涉及公安機關的條文共有8條，其中2條與原文相比，在表述上做了修改，包括總則部分1條、罰則部分1條；6條原文表述未變，其中涉及公安派出所日常監督檢查1條、大型活動許可1條、拘留處罰情形3條、依據《治處法》處罰情形1條。具體職責是：

1、公安機關消防宣傳教育職責。《消防法》在總則部分第六條第一至六款規定了人民政府，機關團體企業事業單位，應急管理部門及消防救援機構，教育、人力資源行政主管部門和學校、有關職業培訓機構，新聞、廣播、電視等有關單位，工會、共青團、婦聯等團體的消防宣傳教育責任后，該條的第七款，在規定村民委員會、居民委員會消防宣傳教育職責時，規定了“村民委員會、居民委員會應當協助人民政府以及公安機關、應急管理等部門，加強消防宣傳教育”。本條系原《消防法》的規定，從立法內容看，公安機關、應急管理在消防宣傳教育同等職責，公安機關還立法安排在“應急管理”前面。

2、公安機關大型群眾性活動安全許可職責。《大型群眾性活動安全管理條例》第十條第（一）項規定：“審核承辦者提交的大型群眾性活動申請材料，實施安全許可；”。《消防法》第二十條規定“舉辦大型群眾性活動，承辦人應當依法向公安機關申請安全許可，制定滅火和應急疏散預案并組織演練，明確消防安全責任分工，確定消防安全管理人員，保持消防設施和消防器材配置齊全、完好有效，保證疏散通道、安全出口、疏散指示標志、應急照明和消防車通道符合消防技術標準和管理規定”。本條系原《消防法》的規定，本次未做修改。

3、公安派出所日常消防監督檢查和消防宣傳教育職責。《消防法》第五十三條第一款規定“公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規定”。本條系原《消防法》的規定，本次文字表述未做修改。

4、維護消防秩序實施治安管理處罰職責。《消防法》第六十二條規定“有下列行為之一的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定處罰：（一）違反有關消防技術標準和管理規定生產、儲存、運輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險品的；（二）非法攜帶易燃易爆危險品進入公共場所或者乘坐公共交通工具的；（三）謊報火警的；（四）阻礙消防車、消防艇執行任務的；（五）阻礙消防救援機構的工作人員依法執行職務的 ”。

5、實施消防違法行政拘留處罰職責。分別是第六十三、六十四、六十八條。

（二）消防執法需要公安機關作保障

現行《消防法》將過去“公安機關消防機構需要傳喚消防安全違法行為人的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定執行”刪除，直接將過去消防機關的傳喚、強制傳喚權通過立法剝離。筆者作為四川省消防救援總隊聘請的消防法制專家，多次為消防救援執法人員授課，消防執法人員普遍反映執法手段單一，嚴重不適應。現行《消防法》在立法時，沒有就有關程序問題進行單獨規定，導致立法缺陷。消防安全，事關“火災危害”，事關人身、財產安全、公共安全，與其他行政執法具有較大差異，僅僅按照《行政處罰法》規定的調查措施無法適應嚴峻的消防執法現狀。從《消防法》第六十二條規定的立法看，消防執法需要公安機關強有力的法律支撐和保障。

（三）公安機關及其派出所需要離不開消防救援機構密切配合

消防工作事關公共安全，事關人民群眾生命財產安全，為確保過渡期乃至今后消防安全工作力度不減，標準不降，公安機關必須積極履行相應的消防職責。《消防法》無論對應急管理部門，還是公安機關而言，都是重大調整，還需要研究做好很多工作：一是公安派出所日常消防監督檢查職責需要重新明確，但過渡期仍需按現有規定履行日常監督檢查職責。消防機構改革前，派出所與消防機構同為公安機關的內設單位，原《消防法》此處規定的“可以”，實際上是賦予了公安機關一定的選擇權，根據工作實際，決定是否由派出所協助消防機構進行日常監督檢查，屬于公安機關內部行政執法權的再分配，不存在法律障礙。但是，《消防法》修改后，公安與應急管理部門成為各自獨立的行政機關，修改后的《消防法》規定的“可以”，對于公安機關來說不再是原來的“內部分工選擇權”。因此，派出所日常消防監督檢查的范圍、派出所發現問題后如何處理、如何與應急管理部門進行移交銜接等問題，均需要公安部按照《消防法》規定重新予以明確。但是，《消防法》通過立法明確授權了公安部就派出所消防監督問題進行規定，但至今公安部尚未規定。與此同時，按照《關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》的精神，在公安部依法出臺相關規定之前，公安派出所仍需按現有規定，在過渡期履行好消防監督檢查職責，監督檢查發現需要處罰的，移交消防救援機構辦理。二是需要對拘留案件的具體移交程序作出規定。按照修訂后的《消防法》第七十條第一款規定“本法規定的行政處罰，除應當由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定的外，由住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構按照各自職權決定”，實際上《消防法》僅第六十二條明確授權由公安機關對于五種情形依照《治安管理處罰法》的規定處罰。而第六十三條、第六十四條、第六十八條中關于拘留處罰的規定，按照前述第七十條第一款的字面意思理解，應當由消防救援機構決定。但，從《行政處罰法》立法授權看，在《行政處罰法》修訂出臺后的2021年4月29日《消防法》修改中并未明確《消防法》其他行政拘留決定機關。按照《行政處罰法》第十六條的規定精神，拘留權只能由公安機關行使。而前述第七十條第一款的規定又將處罰依據限定為《治安管理處罰法》，也就是說公安機關無權按照《消防法》的規定做出處罰決定。因此，如何辦理《消防法》規定的拘留，需要國家有關部門予以明確。三是理順大型群眾性活動的消防安全監管工作機制，理順大型活動安全許可與消防安全監督職責。經了解，《消防法》修改前，由于消防和治安同樣隸屬公安機關，因此在大型活動審批以及后續監管中，治安和消防屬于內部分工的協同與流轉，治安部門統一受理后，由兩個部門各自負責，同步開展。鑒于今后公安機關與應急管理部門，涉及兩個行政機關之間協同配合，需由公安機關會同應急管理部門共同研究許可轉遞程序等問題。四是國家和地方相關法規、規章、規范性文件的清理修訂工作。主要涉及消防監督檢查，以及大型群眾性活動、出租房屋等法規規章中涉及公安機關消防職責的內容。同時還應對由公安機關、公安消防機構印發的行政規范性文件進行清理，并按照有關工作要求，做好與應急管理部門的上述文件制度的移交，確保消防工作無縫銜接，力度不減。

基于上述原因，公安機關要履行好《消防法》賦予法定職責，沒有消防救援機構的密切配合，可以肯定的說是無法完成消防執法任務。

（四）涉及消防（安全生產）罪案偵查，需要“消防+公安”行刑銜接

消防執法涉及多個罪案，從我國現行《刑法》看，涉及消防的刑事案件包括：放火罪、失火罪、危險物品肇事罪、消防責任事故罪、玩忽職守罪（涉及公安民警執法）、濫用職權罪（涉及公安民警執法）、重大責任事故罪、強令冒險作業罪、重大勞動安全事故罪、大型群眾性活動重大安全事故罪、工程重大安全事故罪。從這些罪名看，除了兩類不屬于公安機關管轄但與公安民警履職相關外，絕大部分屬于公安機關管轄。俗話說隔行如隔山，公安機關偵辦這些罪案如果沒有消防部門專業的技術和專業知識支撐，肯定是無法完成偵查任務；如果沒有消防行政執法證據支持，公安機關罪案偵查一定會“證據不足”。

從上述分析看，消防、公安成為消防執法的“兄弟”，誰也離不開誰。

三、構建“消防+公安”執法模式路徑

1、重新架構“兄弟關系”，建立消防大隊、公安派出所聯勤工作站。從《消防法》規定看，縣級以上地方人民政府應急管理部門對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府消防救援機構負責實施。換句話說，消防救援機構承擔具體實施消防工作的主責，也就是《消防法》執法主體。從我國消防救援機構設置看，沒有派出單位，也就是說消防執法的最小單元是縣級消防救援大隊。過去的《消防法》，主要是依托公安派出所作為前哨，基層消防工作原則上由公安派出所承擔，消防大隊過去屬于縣級公安機關業務部門，相關消防工作可以要求公安派出所配合或直接完成。現行《消防法》由于立法設計的遺憾，導致過去消防大隊、公安派出所“兄弟”關系變為“鄰居”關系。鑒于此，很有必要在公安派出所設立聯勤工作站，建立全新的“兄弟”關系。

2、實施消防監督清單化，明確消防救援機構、公安派出所消防監督邊界。《消防法》修訂時留下以下遺憾：一是將公安派出所消防監督表述為“可以”。“可以”，表示“許可”的意思。在法律規范中凡帶有“可以”的條文，從法律規范的角度說，是授權性的規范。這種規范的特點是法律賦予公民、法人或國家機關以某種權利，實施與否由有關者自已決定。這種行為模式下行為主體“可為”，也可“不為”，“為”與“不為”是其權利，這要由被授權者根據不同的情況而定。必須”和“可以”正好相反。因為公安派出所警力本身就嚴重不足，消防監督責任還有承擔被追責風險，誰愿意主動承擔消防監督責任？現行《消防法》這種授權式立法，為消防監督責任落實留下空擋。二是，只賦予派出所可以消防監督職責，沒有賦予一定的處罰權。這種監督與處罰職權分離的立法模式明顯違背“事”“權”統一的規律。其實，可以借鑒《治安管理處罰法》立法方法，直接授權公安派出所一定的處罰權。《上海市人民政府關于加強本市消防監督執法工作的決定》（滬府令51號）將消防法63、64條的罰款、警告處罰權轉移給公安機關行使。雖然上海市用地方政府規章來對《消防法》的職責進行調整有一定法律障礙，但也是一種積極探索和落實消防監督職責的創新。

2021年8月至10月，全國人大執法檢查組對《中華人民共和國消防法》實施情況進行了檢查發現消防法實施過程中存在的主要問題，其中就公安派出所消防監督職責描述：國家機構改革和職能調整后，消防救援機構和公安、住建等部門的職責邊界不夠清晰，監管合力有待加強。一是公安。消防法第53條規定，“公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育”。但各地實際負責范圍差異較大，且僅能依據治安管理處罰法對謊報火警等5類涉及消防的行政案件進行執法，對大部分消防行政處罰案件不具備執法主體資格。……按照《消防法》，“公安派出所可以負責日常消防監督檢查，開展消防宣傳教育”。既然是可以，那就不是必須。具體要不要去開展，和公安機關對派出所的具體要求有關，這也就直接導致了“各地實際負責范圍差異較大”的現實問題，公安派出所本身的任務很重，如果上級公安機關并未把開展消防監督檢查、消防宣傳教育納入考核算分或算的分不多，加之在具體干的過程中，執法權較少，查到問題還要通過消防救援機構執法，導致了派出所無積極性去做這項工作。同時，由于消防監督檢查、消防宣傳教育具有一定的專業性，派出所警察不會干、干不好的問題也是有的。干不好還會面臨責任追究風險，給派出所做這件事帶來較大壓力。

鑒于此，就消防監督問題應建立消防機構和公安派出所聯系協調機制。公安派出所依法向消防機構移交的群眾舉報投訴、火災隱患及消防安全違法行為，消防機構應當及時接受并處理。公安派出所對消防救援大隊提出聯合執法行動、證據收集協作、執法受阻等應當全力予以支持。

2、明確派出所消防監督范圍

過去，公安機關對派出所消防監督工作有具體規定，屬于當時公

安機關內部職責劃分和分解。但是《消防法》修訂后及消防機構歸屬的變化，如果再繼續執行過去的規定，于法、于理、于情（實際情況）都是不可能的。基于現實斗爭需要，提出以下思路：

（1）公安派出所日常消防監督檢查范圍：居民委員會、村民委員會；轄區內居民住宅區物業服務企業；縣（市、區）人民政府發文確定的治安保衛重點單位（省級消防安全重點單位除外）。

（2）對單位和個體工商戶還應當檢查下列內容：是否制定消防安全操作規程、滅火和應急疏散預案；公眾聚集場所營業期間常閉式防火門是否處于開啟狀態；防火卷簾下是否堆放物品；消防控制室是否有人值班；是否設置影響逃生和滅火救援障礙物；相關人員是否經專業消防安全培訓合格或者取得相應消防職業資格；設有消防設施的，是否每十二個月對建筑消防設施至少進行一次全面檢測，是否按要求對自動消防設施進行檢測。

（3）落實派出所消防監督工作責任（如下圖）。

（4）公安派出所實施監督檢查方法：

詢問管理人員和員工有關消防知識和工作情況；查閱與消防安全有關的文件、記錄和其他資料；現場查看消防設施、器材完好情況；使用移動警務終端、執法記錄儀或其它攝錄器材進行錄像、拍照。

公安派出所民警進行消防監督檢查時，應當填寫《公安派出所日常消防監督檢查記錄》，并交被檢查單位隨同檢查人員簽字確認；對記錄有異議或者拒絕簽名的，檢查人員應當注明情況，同時使用執法記錄儀記錄。

（5）公安派出所發現消防問題的處理。公安派出所在日常消防監督檢查中，發現消防安全違法行為的，應當依法責令立即改正或者限期改正，并制作、送達《責令改正通知書》。對依法責令限期改正的，應當在責令限期改正期限屆滿或者收到當事人的復查申請之日起3個工作日內進行復查。發現存在嚴重威脅公共安全的火災隱患的，應當在責令改正的同時，自檢查之日起5個工作日內書面報告鄉鎮人民政府或者街道辦事處和消防機構。發現應當消防行政處罰的，派出所應當按照法律規定及時固定證據并在24小時內，移交消防救援大隊符合《治安管理處罰法》規定情形的和《消防法》規定的行政拘留的立即受理、立案開展調查取證工作并將查證情況及時向所屬公安機關報告，案件辦結后應將處理情況書面通報消防救援機構。

4、將消防工作納入基層治理，搭建基層組織與消防、公安派出所協作配合機制

國家已經通過《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》將消防工作納入基層治理進行統一部署和規劃。該《意見》指出，增強鄉鎮(街道)應急管理能力，強化鄉鎮(街道)屬地責任和相應職權，健全基層消防管理組織體系。做實鄉鎮(街道)消防安全委員會，指導各地結合鄉鎮(街道)黨政事業站所整合，推進鄉鎮(街道)應急管理和消防工作站(所)一體化建設，通過依法授權或委托方式明確消防行政執法事項，加強基層消防監管。

5、出臺“消防+公安”執法模式規定

消防執法與公安執法相互交織，因為過去本來就是一體的兩面，而現行《消防法》本身就存在消防、公安銜接立法模式。目前，比較成功的兩個文件是：應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，《應急管理部、公安部關于印發〈消防救援機構與公安機關火災調查協作規定〉的通知》（應急〔2021〕6號）。除上述規定外，還可以就派出所消防監督工作，公安機關、消防互涉消防違法行為處罰等方面進行規定。建議應急管理部、公安部，根據消防法的規定，統一出臺規定。在該規定中，除了總則規定外，可以從接警、調查、移交、聯勤等方面作出具體銜接規定。

四、結語

消防工作事關人民群眾生命財產安全，無論是從國家立法角度，還是從“以人民為中心”的國家和社會需求，需要“消防+公安”執法模式。“消防+公安”執法模式是落實黨的二十大提出“實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”的有效途徑之一，是破解基層社會治理中消防工作“懸空”現象的重要方法，同時也是我國消防工作、機構改革“后半篇”文章，當然也是消防法治化中對《消防法》立法的補充和完善。

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區分局四級高級警長、四川省消防救援總隊消防法制專家組專家、四川省法治文化研究會理事）