關于《反恐法》“未按規定執行住宿實名制”的法律適用研究

【內容提要】法律的生命在于實施。《反恐法》“未按規定執行住宿實名制”與《治安管理處罰法》“不按規定登記住宿旅客信息”存在如何適用、如何銜接的諸多問題。由于《反恐法》對該行為實施“雙罰制”和“重處罰”，在具體執法中一般不會去適用《反恐法》，導致該條成為“法律白條”。“兩法”所規定違法行為是否重合，未按規定執行住宿實名制是否需要把“責令整改”作為適用反恐法進行處罰的前置，“不按規定登記住宿旅客信息”適用是否需要滿足涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員，一系列問題讓基層民警對法律適用問題困惑。根據新法優于舊法、“重罰”優于“輕罰”等原則和當前反恐斗爭需要，應當做好相關法律銜接，正確適用法《反恐法》。

【關鍵詞】反恐法  住宿實名制  查驗 法律適用  

一、問題提出

【案例一①】安徽省張三到四川省綿陽市辦事需要在該市涪城區旅館住宿，怕麻煩就到一家小旅店直接住宿，未辦理住宿登記手續。轄區派出所在治安檢查中，發現張三住宿未登記，另外查明該旅館因未按照實名登記已經被公安機關治安處罰。

【爭議】該案在辦理過程中，對法律適用產生較大爭議：

觀點一：按照《旅館業治安管理辦法》第六條、第十六條規定，對旅館工作人員“酌情給予警告或者處以二百元以下罰款”。

觀點二：按照《旅館業治安管理辦法》第六條、第十七條規定和《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十六條第一款規定對旅館業的工作人員“處二百元以上五百元以下罰款”。

觀點三：按照《四川省流動人口信息登記辦法》第第十五條對張三“由公安機關責令改正；拒不改正的，由公安機關處200元罰款”；按照《四川省流動人口信息登記辦法》第十六條對單位“由公安機關責令改正；拒不改正的，由公安機關處1000元罰款”。

觀點四：按照《四川省旅館業治安管理辦法》第二十八條第一款第（一）項對經營單位“處1000元以上5000元以下罰款，對負直接責任的主管人員和其他直接責任人員處200元以上500元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，直至吊銷《特種行業許可證》”。

觀點五：按照《反恐法》第八十六條第二款“由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款”。

【案例二②】海南省高級人民法院（2019）瓊行申57號文昌市公安局與某龍樓某商務酒店、文昌市人民政府行政處罰再審審查與審判監督行政裁定書：2017年10月1日，文昌市公安局在對轄區內的賓旅館落實旅客住宿實名登記和信息報送制度進行檢查時，發現某酒店存在對住宿的旅客登記時不按規定登記姓名、身份證件種類，出現住客漏登記和數據漏傳現象，文昌市公安局當日對某酒店作出文公（龍）決字[2017]14號《當場處罰決定書》（以下簡稱14號處罰決定），決定當場處罰200元，并在當日向其下發文公（樓）責通字[2017]14號《責令整改通知書》，要求某酒店對不按照規定實名登記和漏登記住宿客人身份信息的行為進行改正，如實登記住宿旅客信息并及時上傳住宿旅客信息，同時要求某酒店在2017年10月3日前整改完畢將結果函告龍樓派出所。同月15日，文昌市公安局對某酒店進行例行檢查，發現某酒店于2017年10月14日在社會治安信息收集網系統上登記8403房及8410房的登記人分別為林葉及傅厚孟，但當天實際入住人員分別為云天偉、薛秋艷及薛向榮。經文昌市公安局龍樓派出所執法民警向某酒店前臺服務員梁某顯、某酒店經營者黃振興、實際入住人員云某偉、薛某艷、薛某榮及薛某師、黃某存、傅某陽、林某葉、傅某孟等人詢問調查得知，傅某孟及林某葉分別在2017年10月14日19時許及20時許在辦理開房登記時，前臺服務員梁某顯只是詢問是不是一個人住，未詢問林某葉及傅某孟所開房間是否本人入住以及是否多人入住，在登記身份時也未對林葉、傅厚孟的證件及本人進行查驗比對。上述調查情況足以認定納川酒店并未按照《責令整改通知書》的要求如實登記住宿旅客信息，文昌市公安局根據查明的事實作出1530號處罰決定決定對某酒店罰款十萬元。文昌市政府于2018年1月10日作出文府復決字[2017]31號《行政復議決定書》，維持文昌市公安局作出的1530號處罰決定。

該案被處罰人對公安機關行政處罰不符向人民法院提起行政訴訟，經過人民法院一審、二審，撤銷行政處罰決定。公安機關不服向人民法院判決提出再審，再審人民法院維持原判決駁回文昌市公安局的再審申請。該案件再審裁判觀點主要集中為：文昌市公安局在適用《治安管理處罰法》對某酒店作出行政處罰后，再次發現某酒店存在不按規定對旅客登記姓名時，準備適用《反恐法》對納川酒店進行行政處罰之前，應當履行《反恐法》第八十六條規定的程序要求，責令某酒店進行整改，且應當明確告知如再次違反規定的法律后果，在其明知卻拒不改正的情況下，才能依法對其處以十萬元以上五十萬元以下的罰款。

通過上述案例，可以看出目前公安機關基層民警在辦理““未按規定執行住宿實名制”案件時確實存在法律適用問題的差異。人民法院在審判該類案件時對應當適用《反恐法》“未按規定執行住宿實名制”同樣存在不同意見。在執法過程中，同樣對于酒店未按照規定實名登記的情形，按照“反恐罰單”需要罰款10萬元，而按照“治安罰單”只需要罰款500元，相差200倍之多。2016年1月1日《反恐法》（以下簡稱《反恐法》）施行以來，公安機關對旅館業未按規定實名登記行為依據《反恐法》第八十六條第二款進行“雙罰制”，對酒店處以10萬元罰款，對相關負責人處以500元至1萬元不等的罰款。由于《反恐法》對該行為實施“雙罰制”和“重處罰”，在具體執法中一般不會去適用《反恐法》，導致該條成為“法律白條”。據筆者隨機抽樣M市一個區公安分局，《反恐法》實施以來共處理旅館業未按規定實名登記行為案件89件，其中多次違反的30多件，而適用《反恐法》的案件為“0”。

《反恐法》《治安管理處罰法》及行政法規、地方規章對同一個問題都有規定，如何適用，《反恐法》與《治安管理處罰法》以及行政法規、地方法規、規章如何銜接，如何正確適用《反恐法》，執法民警感到困惑需要深入研究。

二、《反恐法》“未按規定執行住宿實名制”適用需要討論的問題

（一）“兩法”所規定違法行為是否重合

關于旅館業住宿實名登記的規定，在《治安管理處罰法》《反恐法》都有規定，給執法人員的第一個需要明確的就是這兩部法律對這個違法行為的規定是否完全重合的問題。

《治安管理處罰法》第五十六條第一款：旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款；第二款：旅館業的工作人員明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人員或者被公安機關通緝的人員，不向公安機關報告的，處二百元以上五百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。與本課題研究有關的主要是對第一款的理解問題。一是本行為侵犯的客體是社會管理秩序和公安機關對旅館業的特殊治安管理制度。旅館業，是指為過往旅客提供住宿條件以及其他生活服務的行業。根據2022年3月29日《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》第三次修訂)《旅館業治安管理辦法》第二條的規定，凡經營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等(以下統稱旅館)，不論是國營、集體經營，還是合伙經營、個體經營、外商投資經營，不論是專營還是兼營，不論是常年經營，還是季節性經營，都必須遵守《旅館業治安管理辦法》。申請開辦旅館，應取得市場監管部門核發的營業執照，向當地公安機關申領特種行業許可證后，方準開業。經批準開業的旅館，如有歇業、轉業、合并、遷移、改變名稱等情況，應當在市場監管部門辦理變更登記后3日內，向當地的縣、市公安局、公安分局備案。二是行為在客觀方面表現為旅館業工作人員違反規定，對住宿的旅館不按規定登記姓名、身份證證件種類和號碼的行為。這里的“規定”主要是指《旅館業治安管理辦法》和地方法規、規章及相關法律規定。實踐中，該違法行為主要有以下表現形式：一是旅館業工作人員在辦理旅客住宿時，不登記旅客姓名、身份證件種類及號碼；二是旅館工作人員在辦理旅客住宿時，雖然進行了登記，但未案要求登記，必填項存在漏填情況；三是旅館工作人員在辦理旅客住宿時對相關信息進行了登記，但在填寫相關信息時，未查驗旅客所持的身份證件；四是多人住宿時，只登記一人信息，未按照要求填寫每個旅客的相關信息；五是旅館工作人員在辦理旅客住宿時雖對旅客信息進行了登記，但未按要求錄入電腦，或未按規定傳輸給公安機關。

《反恐法》第八十六條第一款:電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的，主管部門應當責令改正；拒不改正的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十萬元以上五十萬元以下罰款。第二款：住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者有前款規定情形的，由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款。與本課題研究有關的主要是對第二款的理解問題。未按規定執行住宿實名制，是指住宿業務經營者、服務提供者未按規定對客服身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的行為。主要特征：一是本行為侵犯的客體是國家的反恐怖主義管理制度。二是本行為在客觀方面表現為未按照規定對客戶身份進行查驗，或者對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務的行為。三是本行為的主體是特殊主體，即住宿業務經營者、服務提供者。四是本行為在主觀方面表現為故意。

2020年8月6日公安部印發的《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》的通知（公通字〔2020〕8號），該通知統一規范違反公安行政管理行為的名稱及其法律依據的適用。對于違反《治安管理處罰法》第五十六條之規定的行為名稱規定為“不按規定登記住宿旅客信息”；而對于違反《反恐法》第八十六條第二款之規定的行業名稱規定為：“未按規定執行住宿實名制”。

根據上述相關規定，可以看出違反《治安管理處罰法》第五十六條的行為與違反《反恐法》第八十六條第二款的行為并不是完全重合，兩者存在細微的差別。筆者認為：“不按規定登記住宿旅客信息”的違法行為側重點于“登記”；而“未按規定執行住宿實名制”的違法行為更側重于“查驗”。“登記”的前提是“查驗”，在實踐中可能存在有“查驗”而未“登記”的情形。同時，《反恐法》第八十六條第二款與《治安管理處罰法》第五十六條的行為還存在“前款規定情形”：對身份不明、拒絕身份查驗的客戶提供服務。

（二）如何看待不按規定登記住宿旅客信息與相關法律、地方法規、規章的關系

1、案例一中爭議涉及到法律規范。其中，法律兩部《反恐法》《治安管理處罰法》，國務院行政法規一部《旅館業治安管理辦法》，省級地方規章兩部《四川省流動人口信息登記辦法》、《四川省旅館業治安管理辦法》。從法律位階看，涉及到法律、行政法規、地方法規、地方規章。

2、案例一中爭議涉及到法律規范效力分析?！吨伟补芾硖幜P法》自2006年3月1日起施行，根據2012年10月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議《關于修改＜中華人民共和國治安管理處罰法＞的決定》修正；《反恐法》自2016年1月1日起施行，根據2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改

3、對案例一觀點討論分析。（1）不能適用《四川省流動人口信息登記辦法》。雖然該辦法第十五條、第十六條分別規定了“流動人口違反本辦法規定，不提供或不如實提供個人信息的，由公安機關責令改正；拒不改正的，由公安機關處200元罰款”、“單位、場所違反本辦法規定，不登記申報或不如實登記申報留宿、聘用流動人口信息的，由公安機關責令改正；拒不改正的，由公安機關處1000元罰款”等處罰內容，但是該辦法立法主要意圖在于規范旅館業以外的登記。如果是將《四川省旅館業治安管理辦法》《四川省流動人口信息登記辦法》進行對比分析的話，《四川省旅館業治安管理辦法》屬于專門規定，應當優先適用。該辦法在第16條第二款明確規定：“旅館等住宿服務經營場所不按規定登記錄入流動人口信息的，按《四川省旅館業治安管理辦法》處罰”直接將旅館業排除在該辦法之外。（2）不能適用《四川省旅館業治安管理辦法》。雖然該辦法與《治安管理處罰法》相比屬于新的規定，筆者認為不能適用。主要理由如下：首先，地方規章必須不得與法律、行政法規沖突的前提下才能優先適用，如果與法律、行政法規規定不一致時，應當首先適用法律、行政法規。其次，該辦法在第27條明確規定：“違反本辦法規定的其他行為，由公安機關按照《治安管理處罰法》等法律法規處罰”，而該類違法行為《治安管理處罰法》確實有明確的處罰規定，直接排除《四川省旅館業治安管理辦法》的適用問題。（3）前期已經處罰，不宜適用《旅館業治安管理辦法》《治安管理處罰法》。《立法法》第八十三條的規定，同一立法機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章才能適用一般法服從特別法的原則。而對于不同機關制定的法律規范，應按法律效力等級的要求，即“上位法優于下位法”的原則適用法律。在行政法規與法律發生沖突或具體適用法律時，當然應當優先適用法律。同時，《旅館業治安管理辦法》、《治安管理處罰法》本身不存在沖突，因為前者已經明確該行為適用后者。我們詳細分析《治安管理處罰法》相關法條內容，如第十八條規定“單位違反治安管理的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規定處罰。其他法律、行政法規對同一行為規定給予單位處罰的，依照其規定處罰”。而該法第五十六條“旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款”。很難看出對單位進行處罰的法律依據，為了招攬生意而一般旅館業中工作人員又是旅店老板授意不查驗、不登記。從公安機關關于對部分省（區、市）旅館實名登記暗訪情況的通報看，旅館業不如實登記現象較為普遍。如果適用《治安管理處罰法》明顯對單位沒有處罰，對直接責任人處罰偏輕。

（4）適用《反恐法》更為適宜。通過上述討論，主要解決是《反恐法》還是《治安管理處罰法》的問題。筆者認為，應當適用前者，主要理由如下：一是二者都是位階相同的法律，前者是新法，應當適用前者。二是前者與后者相比較，《反恐法》屬于特別法，應當適用。三是《反恐法》明確規定了對“單位”、“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”并處，與治安管理處罰法中單位違法規定保持一致（其他法律、行政法規對同一行為規定給予單位處罰的，依照其規定處罰）。四是《反恐法》比《治安管理處罰法》處罰較重，前者“由主管部門處十萬元以上五十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處十萬元以下罰款”，后者“處二百元以上五百元以下罰款”，從競合理論看應當適用前者。這個觀點，在修改后的《行政處罰法》得到體現。五是《反恐法》規定“住宿”查驗更加科學，符合當前旅館業寬泛的定義。六是當前反恐形勢需要適用《反恐法》，充分體現該法的立法目的，有效從源頭預防恐怖事件的發生。值得一提的是《四川省〈中華人民共和國反恐怖主義法〉實施辦法》在立法時對有關問題第二十一條進行了較為詳盡的規定：第一款住宿經營者、服務提供者應當落實客戶身份查驗、信息登記等義務，對客戶身份不明或者拒絕查驗的，不得提供服務；第二款旅館業經營者、服務提供者應當通過主管部門信息管理系統如實登記旅客姓名、證件類別和號碼、開房退房時間等信息；第三款互聯網住宿經營者、服務提供者應當對住宿房屋基本情況、房屋所有權人身份信息和通信方式等信息進行登記，并如實登記住宿人姓名、證件類別和號碼、開房退房時間等信息。第四款房屋出租人應當按照國家和本省相關規定，如實登記承租人身份信息和通信方式。同時，《四川省〈中華人民共和國反恐怖主義法〉實施辦法》在第三十七條規定“違反本實施辦法規定的行為，法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定”。也就是說，關于對“不按規定登記”這一違法行為不存在法律和地方法規沖突和選擇適用的問題。

通過上述分析，不難看出相關行為同時違反《反恐法》和其他法律規定的，可以適用《反恐法》予以處罰，公安機關應當根據具體案情判斷相關行為是否危害反恐怖主義管理秩序，從而決定法律適用。

（三）未按規定執行住宿實名制是否需要把“責令整改”作為適用反恐法進行處罰的前置

對于責令改正的性質，理論界存在“行政處罰說”“行政強制措施說”“行政命令說”“行政處理說”“行政指導說”等不同觀點。最高人民法院于2020年12月頒布的《關于行政案件案由的暫行規定》將“責令改正”歸入“行政處理”的范疇。從行政處罰法的相關規定看，責令改正在性質上并不屬于行政處罰。懲戒性是行政處罰的本質屬性。而責令改正的目的和效果在于促使違法行為人停止違法行為、消除危害后果、修復違法狀態，并不具有明顯的懲戒性，而更多體現為教育性。同時，《行政處罰法》列舉了行政處罰的種類，責令改正不在其中。此外，《行政處罰法》第三十三條規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。依據上述規定，責令改正顯然并不屬于行政處罰。

【案例三③】2017年，旅館業經營者唐某因不服南寧市公安局對其因未按規定實名登記而依據《反恐法》第八十六條第二款對其作出的2000元的罰款決定，向南寧市中級人民法院提起訴訟，南寧市中級人民法院維持了南寧市公安局的行政處罰決定。唐某不服向廣西壯族自治區高級人民法院上訴，廣西高院認為“南寧市公安局的該處罰決定認定事實不清，適用法律錯誤，依法應予撤銷?！荆?017）桂行終609號行政判決書】”廣西高院撤銷南寧市公安局該行政處罰決定的主要理由就是南寧市公安局沒有經過“責令改正”這一法定前置程序，直接以唐某未按規定實名登記即適用《反恐法》第86條第二款對唐某處以罰款。

在行政執法中，責令改正比較復雜，一般包括行政處罰前實施的責令、處罰前置和處罰中同時實施和不予處罰的責令等六種情形，責令改正在行政執法中已經被普遍的適用，但責令改正究竟屬于什么？根據《行政處罰法》第二十八條等法律的規定，結合行政執法實踐，我們可以作如下理解：

1、行政處罰前實施的責令。在我國的行政法中，因違法行為可能帶來更為嚴重的社會危害后果，因此在實施行政處罰前就必須停止違法行為，減少社會危害。如《治安管理處罰法》第三十八條：舉辦文化、體育等大型群眾性活動，違反有關規定，有發生安全事故危險的，責令停止活動，立即疏散。對組織者處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。

2、處罰時實施的責令?！缎姓幜P法》第二十八條第一款規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”。例如，《建筑法》第七十三條規定：“建筑設計單位不按照建筑工程質量、安全標準進行設計的，責令改正，處以罰款；造成工程質量事故的，責令停業整頓，降低資質等級或者吊銷資質證書，沒收違法所得，并處罰款；造成損失的，承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這說明，當事人實施了違法行為，行政執法機關不僅應當依法對當事人進行處罰，同時還必須責令當事人糾正違法?！缎姓幜P法》充分體現了“處罰和糾正違法相結合”的精神。

（1）責令改正和限期改正屬于行政命令。責令改正或者限期改正違法行為,其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務，停止違法行為，消除不良后果，恢復原狀,不是對行政相對人新的不利處分，不具備懲戒性。因此,責令改正或限期改正不是行政處罰，而是行政命令。最高人民法院在（2018）最高法行申4718號行政裁定書中就認為，“責令改正或限期改正違法行為是指行政機關在實施行政處罰的過程中對違法行為人發出的一種作為命令?！蓖瑫r一些法律把責令改正與行政處罰同時實施。如《環境行政處罰辦法》第十一條規定，環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。

（2）責令改正或限期改正是行政義務。于行政機關而言，責令改正或限期改正是實施行政處罰時的必須實施的行政行為，既是授權，也是義務，不得以罰代管、只處罰不糾正。

（3）責令改正或限期改正是普遍授權。責令改正或限期改正作為有限度的普遍授權條款，性質為“漏洞補充”。實踐中，有些實體法沒有規定“責令改正”或限期改正，形成了制度漏洞。因此，行政處罰法統一設定了責令改正，目的就是補充立法漏洞。實體法規定責令改正或限期改正的，應當適用實體法，實體法沒規定的直接引行政處罰法第二十八條責令當事人改正或限期改正。

3、不予處罰的責令。行政處罰預防措施類的責令改正：“責令”監護人。一些違法嫌疑人因年齡、身體原因無法實施行政處罰，但必須依法處理。如《治安管理處罰法》在第十二、十三條規定了對不滿十四周歲的人違反治安管理不予處罰的責令其監護人嚴加管教、精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候違反治安管理不予處罰的，責令其監護人嚴加看管和治療?！缎姓幜P法》第三十條不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；第三十一條　精神病人、智力殘疾人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監護人嚴加看管和治療。

4、行政處罰前置的責令。例如，《治安管理處罰法》第三十九條規定：“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經營管理人員，違反安全規定，致使該場所有發生安全事故危險，經公安機關責令改正，拒不改正的，處五日以下拘留。”又如，《漁業法》第四十條第一款規定：“使用全民所有的水域、灘涂從事養殖生產，無正當理由使水域、灘涂荒蕪滿一年的，由發放養殖證的機關責令限期開發利用；逾期未開發利用的，吊銷養殖證，可以并處一萬元以下的罰款?！?/span>

當事人的違法行為在責令改正或限期改正后并未改正的，違法行為如何處理？這里涉及兩個問題：一是改正后能否給予處罰？二是違法行為的起始時間如何認定？根據行政機關實施責令改正或限期改正的具體情況進行具體分析。

（1）責令改正或限期改正是行政處罰前置程序的情形。如果當事人拒不改正，則啟動行政處罰——將責令改正前后的違法行為一并進行處罰，違法行為的起始時間以責令改正前違法行為的起始時間為給予行政處罰的違法行為的起始時間。但責令改正或限期改正必須有相應證據支撐，不能僅憑一張責令改正通知書，既作為法律文書使用，又作為證據使用。

（2）在行政處罰前責令改正或限期改正的情形。這種責令改正是行政機關有證據初步證實行政相對人的違法行為，為防止繼續發生危害后果而采取的一種臨時緊急措施，是否需要對相對人作出行政處罰，行政機關調查終結后才會依法作出決定。行政相對人是否改正，僅僅是行政機關行政處罰裁量的一個情節，責令改正前的違法行為起始時間就是行政處罰違法行為的起始時間，而改正違法行為的時間會成為行政相對人違法行為結束的時間點。責令改正或限期改正并不具有行政強制性，對制止違法行為，特別是具有一定緊迫性違法行為的效果有限。如果實體法賦予了行政機關行政強制權，行政機關應當依法采取行政強制措施，而責令改正或限期改正可在作出行政處罰決定時一并作出。

（3）在實施行政處罰時責令改正或限期改正的情形。除前述（一）所述情形，一般情況下，責令改正或限期改正的決定可以不單獨作出，而是與行政處罰決定一并作出。責令改正決定沒有具體期限的，應該理解為立即改正，拒不改正繼續實施違法行為的，應當給予行政處罰，其行為為新的違法行為，起始時間從行政處罰決定和責令改正作出的次日起計算；但改正違法行為有具體期限的，起始時間應當從責令改正期滿的次日起計算。

5、應當責令改正，但并不必須處罰。例如，《漁業法》第三十九條規定“偷捕、搶奪他人養殖的水產品的，或者破壞他人養殖水體、養殖設施的，責令改正，可以處二萬元以下的罰款。”此處的法條表述問責令改正“可以”處罰。

6、將拒不改正或者逾期不改正作為加重處罰的法定情節。例如，《藥品管理法》第一百三十二條規定“進口已獲得藥品注冊證書的藥品，未按照規定向允許藥品進口的口岸所在地藥品監督管理部門備案的，責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，吊銷藥品注冊證書”。

通過上述分析，我們不難看出責令改正具有比較復雜的內涵與外延。如果單獨去看《反恐法》第八十六條第二款看，很難理解與責令改正的關系。但是，該條第一款與第二款規定銜接上看，此處的責令改正屬于第二款處罰實施的前提。

（四）未按規定執行住宿實名制是否需要把“不按規定登記住宿旅客信息”作為適用反恐法進行處罰的前置

前述的案例二非常明確的一個觀點就是，雖然治安管理處罰了，也要求改正了，但是沒有載明“再次不按規定實名登記或漏登記信息將會造成依照《反恐法》的規定被處以十萬元以上五十萬元以下罰款的法律后果”同樣不符合適用按照反恐法處罰的條件。目前，沒有法律或者規定要求把違反《治安管理處罰法》作為《反恐法》的前置條件。

（五）“不按規定登記住宿旅客信息”適用是否需要滿足涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員

在法律實施過程中，有相當一部分人認為《反恐法》中的“不按規定登記住宿旅客信息”只能適用于具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員，對一般人員適用《治安管理處罰法》和相關法律規定。筆者不同意這個觀點，主要理由如下：一是兩法表述一致性?！斗纯址ā分斜硎鰹椤白∷蕖?，《治安管理處罰法》等相關規定表述為“旅館業”。從《旅館業治安管理辦法》對旅館業的界定看，兩法規定不存在區別。二是對住宿人員身份證件種類等信息登記和查驗是一致的；三是《反恐法》沒有單獨就此進行強調和說明；四是《反恐法》在開篇提出的“防范恐怖主義”立法目的，是需要在整部法律得到體現的，立法對住宿提出的要求是必須遵守一以貫之。

(六）《治安管理處罰法》《反恐法》競合新法與舊法適用問題

    【案例四④】原審法院審理查明：原告高明奎系石河子市奎魁泓源商務賓館經營人。2015年7月9日、2016年10月12日，石河子市公安局北子午路派出所分別對經營人高明奎做出兩份處罰決定書，認定高明奎未按規定登記住宿旅客信息，依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十六條第一款之規定，分別對其作出罰款500元的處罰決定。高明奎分別于2015年7月13日和2016年10月12日繳納了上述罰款。

2017年3月13日23時許，被告民警在石河子市11小區北五路17號石河子市奎魁泓源商務賓館（以下簡稱泓源賓館）內例行檢查時發現該賓館工作人員馬某未按規定查驗213入住旅客段某信息，讓段某入住213號房間。被告當日立案受理后，分別對原告及泓源賓館工作人員馬某、解某，入住旅客陳某、段某進行了詢問并制作詢問筆錄，上述人員均在詢問筆錄上簽字。被告調查后認為原告的行為違反《反恐法》)第二十一條的規定，擬依據《反恐法》第八十六條第二款對原告進行行政處罰，罰款150000元。2017年3月16日，被告制作行政處罰告知筆錄（聽證），告知了原告擬作出行政處罰的事實、理由、依據等。原告于2017年3月17日向被告提出聽證申請。2017年3月24日，被告召開聽證會，聽取了原告及辦案民警的陳述及辯論意見。2017年3月30日，被告對原告作出石城公（子）行罰決字[2017]第190號《行政處罰決定書》，根據《反恐法》第八十六條第二款之規定，對原告高明奎作出罰款120000元的行政處罰決定，并于當日送達原告。

《治安管理處罰法》第五十六條第一款、《反恐法》第八十六條第二款均對住宿業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗，并提供服務的行為作出相應的處罰規定。本院認為，《治安管理處罰法》自2006年3月1日起施行，《反恐法》自2016年1月1日起施行，根據新法優于舊法、特殊法優于一般法的原則，本案適用《反恐法》的相關規定并無不當。上訴人于2016年10月12日因不按規定登記住宿旅客信息，被上訴人適用《治安管理處罰法》的相關規定對其進行處罰，已經體現了教育為主、懲罰為輔的原則，起到了警示作用。之后，在被上訴人多次對《反恐法》進行宣傳、教育的情況下，上訴人在經營期間再次發生未按規定查驗住宿旅客身份信息并提供服務的行為，顯屬拒不改正、明知故犯，且在當前反恐維穩形勢下，該行為勢必給社會穩定和人民群眾生命財產安全帶來重大安全隱患。被上訴人依照《反恐法》的相關規定對上訴人作出處罰，符合該法的立法宗旨，不構成程序違法。上訴人關于《反恐法》實施后其只受過一次行政處罰，不屬于該規定中的“拒不改正”的上訴理由，不能成立。

該案的觀點恰好與前述案例三的觀點相反，當《治安管理處罰法》《反恐法》都對住宿要求有規定時，認為應當首先適用新法即《反恐法》，并不必須要明確告知責令改正為前置，只要被處罰，就證明符合該法規定的處罰條件，就應當適用《反恐法》。

（七）對于第一次未按規定登記是按照《反恐法》責令改正，還是根據我國現行法律行政處罰的問題

目前，有一種觀點就是《反恐法》實施后，認為不在執行《旅館業治安管理辦法》《治安管理處罰法》對未如實登記行為，直接適用《反恐法》第八十六條第二款由“主管部門責令改正”，拒不改正”。筆者認為，這種觀點值得商榷。2022年3月29日修改的《旅館業治安管理辦法》屬于《反恐法》實施后修改新的規定，對于未如實登記的行為沒有作任何修改。因此，《反恐法》《治安管理處罰法》《旅館業治安管理辦法》目前屬于共存階段，都有效。

（六）適用《治安管理處罰法》是否可以同時責令改正的問題

  《治安管理處罰法》《旅館業治安管理辦法》都沒有規定對“未如實登記行為”實施處罰需要同時責令改正。而如前所述現行《行政處罰法》規定了實施行政處罰，責令改正的內容。筆者認為，部門法沒有規定，而作為行政處罰的基本法律《行政處罰法》可以規定，其他行政機關在部門法沒有規定的情況下適用《行政處罰法》責令改正屬于于法有據。

三、正確適用“未按規定執行住宿實名制”的分析

適用《反恐法》第八十六條第二款實施行政處罰，應當以“主管部門責令改正，拒不改正”為前置程序。

1、從法條規定看?！斗纯址ā返?6條第二款規定的是住宿等業務經營者有“前款規定情形的”，處相應的罰款。該款是參照第一款的規定進行了簡化表述。而該條第一款明確規定對電信、互聯網、金融業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行查驗的行為，主管機關首先是責令改正，拒不改正的，才處以相應罰款。因此，經責令改正而拒不改正是處以罰款的前置條件，是法定情形。

2、從立法本意看。全國人大常委會法工委組織編寫的《中華人民共和國反恐怖主義法釋義》對八十六條第二款釋義為“實踐中在適用本款規定時，仍需要參照前款規定，區分不同情節，分別作出責令改正、罰款的處理”，可進一步確定反恐怖主義法第八十六條第二款規定的“前款規定情形”應當理解為包括“責令改正而拒不改正”的情形。

3、從執法實踐看?！斗纯址ā穼嵤┖?，全國各地如海南、山西等地公安機關均有適用該法第86條第二款對未按規定實名登記的旅館業經營者進行處罰的案例，但都是事先適用《治安管理處罰法》治安處罰并責令改正，拒不改正、再次發現的才適用的《反恐法》進行處罰。另2018年1月，山西省大同市公安局出臺了《關于對違反旅館業實名登記規定行為適用

4、從執法實踐看。由于《反恐法》第86條第二款設定了“十萬元以上五十萬元以下罰款”處罰幅度，起點“十萬”的罰款額度，基層執行存在較大難度。從筆者對基層調查的情況看，基層很少執行。新疆維吾爾自治區實施《中華人民共和國反恐怖主義法》辦法在第57條對適用問題作出如下規定：電信、互聯網、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者未按規定對客戶身份進行實名登記、信息備案的；發現身份不符、形跡可疑或者有其他異常情況，未及時向公安機關報告的，依照《反恐法》第八十六條的規定處罰。

四、對“不如實登記”行為評價《反恐法》適用建議

（一）優先適用《反恐法》：新法優于舊法，“重罰”優于“輕罰”

關于法條競合的適用。從前述可以看出，《反恐法》屬于新法，《治安管理處罰法》屬于舊法。對同一位階的法律,按新法優于舊法的原則,對《反恐法》與《治安管理處罰法》等法律規定的行政處罰出現競合的,應當適用《反恐法》；對未按規定執行住宿實名制等違法行為,無論是否涉及具體的恐怖活動、極端主義活動或者嫌疑人員,只要違反《反恐法》的規定,即應當依照《反恐法》予以行政處罰。

很有意思的是《反恐法》《治安管理處罰法》對該行為的處罰都是規定了罰款處罰。修改后的《行政處罰法》第二十九條明確規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。

公安機關適用《反恐法》實施行政處罰,應當嚴格依照《反恐法》以及相關法律規定,以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當,正確適用從重、從輕、減輕或者不予處罰,確保法律效果和社會效果有機統一。         

（二）對未辦理旅館業《特種行業許可證》的旅館未按規定實名登記行為，適用《反恐法》

《反恐法》第86條第二款處罰的對象是：住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者。即旅館業經營者不管是否辦理了《特種行業許可證》，只要從事了住宿業務，就應當按照《反恐法》的規定對住宿者的身份進行查驗，否則，經責令改正而拒不改正的，就應當適用《反恐法》第86條第二款之規定進行處罰。

（三）妥善處理《反恐法》《治安管理處罰法》《旅館業治安管理辦法》法律適用銜接問題

對于旅館業，《旅館業治安管理辦法》作為行政法規也屬于國家規定。該辦法詳細的界定了旅館業的范圍，可以說是比較全面的專門規定。雖然《反恐法》僅僅用“住宿”“服務”這些概念，但該辦法在概念上與《反恐法》《治安管理處罰法》具有一致性，其中的要求是從業人員、單位、住宿者都必須遵守的國家規定。對于住宿（旅館）業第一次未按規定如實登記，情節較輕的可以按照按照《旅館業治安管理辦法》第六條、第十七條規定和《治安管理處罰法》第五十六條第一款對旅館工作作人員“處二百元以上五百元以下罰款”。同時，應當根據《行政處罰法》、《反恐法》規定，作出書面責令整改。

（四）“三法”銜接，規范責令改正內容

《行政處罰法》《治安管理處罰法》《反恐法》有效銜接，是正確實施《反恐法》最基本的保障。在《責令-通知書》中，除描述違法行為責令整改外，應當載明以下內容：根據《行政處罰法》第28條責令改正，如果再次違反規定將依據《反恐法》第86條第二款設定處“十萬元以上五十萬元以下罰款”的行政處罰。責令整改文書統一使用公安部頒布的《公安行政文書》（《責令通知書》）。

在研究中，有一種觀點就是《反恐法》第86條規定的責令改正是否應當規定期限的問題。筆者認為，這個觀點不正確。因為“未按規定登記”這一行為不同于需要具體整改條件的，可以及時改正。發現違法行為，應當立即改正。在公安部公安行政法律文書《責令--通知書》設計中，考慮到三種情形：立即予以改正、立即停止、限期改正（整改）。辦理“未按規定登記”案件制作責令改正通知書時，應當選擇“立即改正”。

（五）建立情節認定機制

對責令整改具有下列情形之一的可以認定為情節嚴重，依法適用《反恐法》從重處罰：（1）不積極配合調查或不主動供述違法行為的。（2）致使恐怖活動發生的。（3）因違反過反恐怖主義法受過刑事處分或行政處罰的。（4）其他嚴重情節的，尚不夠刑事處罰的。

（六）規范取證

現場固定未如實登記的證據，可以拍照、錄像，必要時固定相關電子證據；收集第一次違反規定依據《治安管理處罰法》第56條進行處罰的決定書、相關證據以及送達《責令改正通知書》情況；必要時在旅館登記處張貼該文書復印件；履行告知，制作告知書（對單位應當告知法定代表人）。建立適用《反恐法》進行處罰時的證據標準。適用《反恐法》對違法行為人進行處罰時，也應達到事實清楚，證據確實充分的標準，具體辦案時應注重收集以下證據：

1、言詞證據：違法行為人供述、證人證言；

2、現場視頻；

3、電子證據：特別是住宿登記信息；

4、書證：行政處罰決定書、責令整改通知書、住宿登記本、工商登記、特種行業許可證等。

法律的生命在于實施，《反恐法》立法的目的在于不發生恐怖事件。法律的作用除了對違法行為制裁和保持“高壓態勢”外，還有一個更重要的功能在于指引，“重罰”的意義在于實現“預防恐怖行為發生”立法目標。公安機關民警應當嚴格執行法律規定，認真調查取證、嚴格執行法律規定的前置程序，依法妥善處理全案。

參考文獻：

①本文作者參與研究的案件

②我愛藏藍 2020-01-07 00:00https://www.sohu.com/a/365163141_445435：嚴格按照公安部標準執法，被法院判定違法，基層民警真的凌亂了！

③刑事業務部 天地人律師事務所 2019-08-26 15:39作者：周付生、黃曉妺《反恐怖主義法》在旅館業適用初探

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區分局三級高級警長，四川省法治文化給研究會理事，成都大學法學院碩士研究生導師，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市法學會理事，綿陽市首席法律咨詢專家。地址：四川省綿陽市涪城路155號涪城區分局，郵編：621000  Email：xieping.1965.8@163.com  手機：13518303913）