行政違法行為監督的范圍、邊界及路徑

摘  要：作為國家監督體系中的一部分，開展行政違法行為檢察監督是檢察機關回歸憲法定位、全面履行法律監督職能的必然要求，是全面深化行政檢察監督的應有之義。檢察機關開展行政違法行為監督應恪守法律監督機關的職能定位，準確把握“履行法律監督職責中發現”要求，實行行政違法行為監督案件化辦理，強化監督的司法性和專業性，實現行政違法行為監督的制度化、規范化，推動立法進程。

關鍵詞：行為違法行為監督  案件化辦理  履職邊界  結案方式  

2014年，黨的十八屆四中全會提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”2021年，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱中央《意見》）再次明確，檢察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。”這是檢察機關開展行政違法行為監督的政策層面依據。最高檢也先后制定《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》（以下簡稱《行政違法行為監督意見》）等文件，積極穩妥推進全國檢察機關開展行政違法行為監督。但在法律層面，完善的行政違法檢察監督制度尚未形成，憲法、人民檢察院組織法等并未對檢察機關開展行政違法行為監督作出明確授權。在操作層面，行政違法行為檢察監督的范圍、方式、程序等問題也沒有統一規定，檢察機關在探索開展行政違法行為檢察監督過程中，結案標準不統一、結案方式不規范現象普遍存在，在一定程度上損害了檢察監督的權威性。實行行政違法行為監督案件化辦理，統一行政違法行為監督案件結案標準，有利于強化監督的司法性和專業性，實現行政違法行為監督的制度化、規范化，推動立法進程。

一、問題的提出

關于行政違法行為檢察監督的法理依據和現實必要性，學界和實務屆已有諸多研究，本文不再贅述。毋庸諱言的是，實踐探索中，行政違法行為案件結案標準不統一、結案條件不明確現象普遍存在。存在的困境及原因在于：

第一，制度需要進一步完善。目前，對行政違法行為檢察監督的規定散見于各種文件、通知以及地方出臺的相關規定中，還缺乏直接的法律依據，體系性、強制性不強，導致部分檢察機關開展工作時有思想顧慮和畏難情緒、部分行政機關對檢察監督不理解、不配合。同時，由于在線索來源、監督范圍等方面認識不同、尺度不一，工作中也有片面追求監督權和覆蓋面的擴張，忽視對監督范圍、監督條件合理把控的傾向，亟需厘清行政違法行為檢察監督與其他權力，如行政權、監察權和行政公益訴訟的界限，并在制度上予以明確。

第二，規范性仍存在欠缺。實踐中，各地檢察機關積極探索制定適合本地區開展行政違法行為監督的工作方案或指引，但尚未形成一致的操作程序、辦案標準和結案方式。如在監督方式上，有些地方僅明確了檢察建議一種方式；有些地方則要求根據行政行為違法情形、嚴重程度和危害后果，統籌采取口頭糾正、檢察建議、工作通報等方式督促糾正。在結案方式上，有些地區確定了檢察建議、終結審查、移送處理三種結案方式；有些地區只明確了兩種結案方式，而將移送處理作為終結審查的一個情形。有的雖在入口端設定了準入條件，但未在出口端明確結案標準、終結程序等。

第三，監督情形尚待明確細化。實踐中，行政機關“違法行使職權或者不行使職權”的情形具有復雜性，由此建議內容也應具有多樣性。《人民檢察院檢察建議工作規定》（下稱《檢察建議工作規定》）第十六條規定，檢察建議書要明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔、有操作性。根據“明確具體”“有操作性”的要求，提出的建議必須與案件類型和特點相關聯，從建議“依法履職”明確為“依法履行某項具體職責”，才能充分體現監督的針對性和實效性。但由于沒有規則細化提出檢察建議的情形，導致工作中對違法行為的特征與監督違法行為的方式之間邏輯聯系可能認識不充分，沒有依據違法行為的性質和情形，科學合理地提出建議內容。

作為一項新的工作安排，行政違法行為檢察監督實踐運行中如何厘清邊界、如何規范化、定型化是亟待解決的問題，而將行政違法行為監督結案標準的明確化、制度化是規范行政違法行為檢察監督案件的重要環節。從本文討論的角度來看，結案標準包括“結案”和“標準”兩個方面的內容：結案是辦案程序進行到一定階段后，宣告案件程序完結的行為；標準則是對重復性事務做的統一規定。因此，結案標準可概述為檢察機關在辦理行政違法行為檢察監督案件過程中，按照統一的程序在規定情形下終結案件的方式。實際上，是“直接”還是“間接”面對行政權，決定了行政違法檢察監督不同于行政訴訟監督的辦案程序、結案方式和適用情形。

二、行政違法行為檢察監督的辦理程序

行政違法行為檢察監督是基于檢察機關法律監督的憲法定位，直接面向行政權的監督。但目前行政檢察主要圍繞行政訴訟監督展開，訴訟監督針對“行政機關是否依法行政”的審查方式、監督位次均應結合行政訴訟制度、行政訴訟監督制度進行考量。而行政違法檢察監督將檢察監督的范圍從訴訟領域延展至行政領域，是其最顯著的特點。不過，相比于相對成熟的行政訴訟監督，行政違法行為檢察監督仍需要通過程式化、標準化的辦案工序來凸顯司法產品的特性。

（一）行政違法行為檢察監督的案件化辦理程序

行政違法行為檢察監督的過程是檢察權行使的過程，只有以制度理性來規范檢察權的運作，才能確保行政違法行為監督在法治軌道上行使。對行政違法行為監督案件實行案件化辦理，以推進工作有序開展，即是要求檢察機關將所管轄的行政違法行為監督案件，按照受理審查、決定立案、調查核實、實施監督、跟蹤反饋、結案歸檔等流程進行辦理。

監督事項案件化體現了檢察機關司法機關和法律監督機關的雙重屬性。一般來說，案件化辦理有兩種表現形式，其外在表現形式為案件辦理的程序化，即辦案活動必須按照正當程序進行；內在表現形式為證據化，即必須圍繞證據來展開，需要用一套統一的證據規則體系來保障案件辦理的質量。圍繞以上兩個方面，處于探索階段的行政違法行為監督應當建立盡快與之相適應的工作方式，科學設置一套符合其特質的法律監督程序，明確各類行政檢察手段的運用條件、程序，以及相關法律責任，以實現監督環節的具體化、標準化、統一化。

（二）準確把握“履行法律監督職責中發現”要求

中央《意見》明確的“在履行法律監督職責中發現”這一前提，既體現了行政違法行為監督的自主性，又體現了行政違法行為監督的有限性。根據這個前提，行政違法行為監督要在有限范圍內進行，不能夠脫離履職發現而直接監督，也不能超越職責隨意去尋找監督線索。《行政違法行為監督意見》明確了檢察機關在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督的范圍、標準及重點。而在行政訴訟之外的其他行政檢察履職，以及其他檢察履職中，發現行政違法行為的，檢察機關如何開展行政違法行為檢察監督，并無相關規定。總體來看，各地行政違法行為監督線索主要來源于專項活動、行政訴訟監督中自行發現，其他檢察部門移送以及在與行政機關建立的信息共享、案件移送機制中發現等。同時，部分地區也建立了一些機制文件以規范線索管理。但行政違法行為監督線索來源仍存在不夠長效、不成體系等情況，主要表現在對何為“法律監督職責”有不同認識。有觀點認為“法律監督職能”僅限于檢察機關對行政訴訟活動的監督。需要指出的是，“履行法律監督職責”不完全等于“檢察辦案”，前者的外延顯然大于后者。

《人民檢察院組織法》第二十條對檢察機關職能作了明確規定，在履行這些職能中獲取行政違法行為線索并予以監督，是落實《意見》的應有之義。有關機關和上級檢察院交辦等方式是檢察機關完整意義上的履職所必然包含的內容，應當納入獲取線索范圍。對于媒體報道和群眾舉報能否作為監督線索來源，我們認為，可能會導致“履職過程中發現”這一前提被虛置，暫時不宜納入線索來源。總的來說，檢察機關開展行政違法行為監督，不能四面出擊介入行政機關正常執法活動查找線索，特別是利用宣傳手段發動社會公眾舉報、控告行政違法發現線索。由此也衍生一個“案源”到“案件”的過程：即線索研判機制，檢察機關需要對案件線索進行評估，分析行政行為是否屬于監督對象、是否屬于重點監督范圍、是否符合啟動立案條件，以保持“監督”屬性，避免淪為信訪機構。

（二）案件化辦理程序的具體內容

構建行政違法行為檢察監督程序具體制度，應遵從法律程序的一般規定并結合實際需要進行。從字面上看，監督對象是“行政違法行為”，就已經標示出了其程序的個性。具體說來，包括啟動立案、調查核實、審查決定、跟蹤反饋、案件歸檔等環節。

1.啟動立案。立案是啟動行政違法行為檢察監督辦案程序的標志。實踐中，有些地方要求對“符合監督條件的”案件才予以立案，但沒有對“監督條件”進行明確界定。這就有可能在辦案中降低立案條件，造成監督泛化。這點與行政訴訟監督有所不同，行政訴訟監督沒有規定立案程序，對符合受理條件的案件，檢察機關均需實質審查并作出處理決定。探索過程中，因為未對該類案件進行統一登記，存在行政違法行為檢察監督案件沒有案號或者采用其他案件類型的案號的情況，導致出現管理缺位和選擇性監督等問題。案件化辦理流程要求對于符合立案情形的案件應當進行立案登記，并出具相關的配套文書，實行一案一號，一號一卷。但目前仍需要對統一業務應用系統進行配套優化和升級，以滿足實踐需要。

2.調查核實。調查核實是個案監督工作的基礎。通過調查核實獲取證據材料，進而確認行政行為違法事實存在與否，是案件化運行的核心環節。實踐中，行政檢察辦案高度依賴行政機關、人民法院收集的證據，調查核實職權運用不充分。中央《意見》明確提出檢察機關要加強對監督事項的調查核實工作；檢察院組織法也規定檢察機關可以進行調查核實，這為檢察機關適用調查核實提供了制度保障。行政違法行為檢察監督調查核實的對象、措施和要求等，可以參考《人民檢察院行政訴訟監督規則》（下稱《監督規則》）的相關規定。更重要的是，要設計好證據認定規范，對調查收集的證據材料的真實性、合法性和關聯性進行審核認定，進而準確認定事實，保證監督的合法性。

3.審查決定。在調查核實查清事實的基礎上，需要制作《審查終結報告》詳細闡明案件來源、基本情況、調查經過、經審查認定的事實及證據、案件分析及擬采取的監督或結案方式。擬提出監督意見的，要依據行政違法行為的性質和情形，科學合理地選擇的監督方式和建議內容，以解決監督隨意的問題。同時要按照司法責任制要求，層報檢察長或檢委會審核決定。實踐中，檢察長或檢委會的審核內容包括但不限于：辦案程序是否合法；案件事實是否清楚，證據是否合法充分；適用法律、法規、規章是否準確，建議內容或結案方式運用是否適當等。

4.跟蹤督促。跟蹤督促是檢察建議能否得到落實的重要保障，需要根據具體情況采取不同措施推動實現預期監督目標。《檢察建議工作規定》明確檢察機關應當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議，并對督促落實的方式和手段進行了規定。但完善跟蹤督促只是治標之策，提升檢察建議“剛性”的關鍵在于進一步完善檢察監督權，突出檢察監督后續保障權力，讓監督意見落地生根。

5.結案歸檔。做好案卷歸檔工作既是對辦理過程中調取的各類證據材料的匯總梳理，又可以倒逼辦案人員進一步樹立辦理檢察監督案件的規范意識，確保調查和決定程序規范、合法。行政違法行為監督案件結案前，要根據要求制作終結決定書或結案報告，同時還應及時整理案件材料，裝訂成卷后送案件檔案管理部門歸檔。實踐中，還需進一步明確行政違法行為檢察監督案件卷宗歸檔的必備內容、材料順序，并制定出具體的卷宗歸檔要求，以實現科學管理。

三、行政違法行為監督的結案方式和具體情形

結案方式是以一定的表現形式來終結案件的方法。違法行為的復雜性、矛盾糾紛的多元性以及糾紛解決的過程性，決定了結案方式的多元化特征。本部分將監督方式作為結案方式的一個方面進行討論。

（一）幾種常用的結案方式

《監督規則》第五十五條規定，檢察機關審查終結的訴訟監督案件有提出再審檢察建議、提請抗訴或者提請其他監督、提出抗訴、提出檢察建議、不支持監督申請、終結審查等六種結案方式。其中，前四項是法律規定的監督方式。行政違法行為檢察監督的結案方式尚未有統一規定，但在實踐探索中，常見三種結案方式：提出檢察建議、終結審查和移送案件線索。后文將詳述三種結案方式的適用情形。總體來說，檢察建議是檢察機關履行行政違法檢察監督職能的常用方式，按照建議內容的不同，可分為糾正違法檢察建議和督促履行職責檢察建議兩大類。終結審查是檢察機關在審查行政違法行為監督案件中，由于發生了某種特殊情形，使案件審查不可能進行下去或者進行下去沒有意義，且未發現行政行為存在其他違法情形的，決定終結審查程序的活動。移送案件線索是行政檢察“補強監督”的定位決定的，有利于用好用活用足監督資源，使行政檢察既能有效監督行政行為，又能與其他監督工作形成合力。

（二）監督方式仍存在單一性

1.創設新的檢察建議類型。根據中央《意見》，“依照法律規定制發檢察建議”是督促行政機關履行職責或者糾正違法行政行為的主要方式。《檢察建議工作規定》沒有對行政違法檢察建議的種類和提出條件進行規定，甚至未對該類檢察建議進行明確界定。該規定第九條第三項明確檢察機關可以向行政機關提出糾正違法檢察建議。但這類建議限定在“行政訴訟監督案件或者執行監督案件”范圍內，并要求符合“可能影響人民法院公正審理和執行”的條件，顯然不能完全契合行政違法行為監督直面“行政權”的性質。此外，行政違法行為監督檢察建議目前適用的是社會治理類檢察建議文書樣本，而治理類建議主要是督促行業主管部門完善制度、改進工作，其中雖然有監督行政行為違法的含義，但對涉及具體行政行為違法又不具備普遍性的問題，采用這種建議方式又顯得有些牽強。因此，亟需創設檢察建議新類型，或者擴大現有檢察建議的適用情形，以滿足司法實踐的需要。

2.探索其他監督方式。在監督方式上，行政違法行為檢察監督與行政訴訟最大的區別就是方式的單一性，這可能導致監督的應然功能受損。但中央《意見》規定的“檢察建議等”是“等內等”還是“等外等”？若是“等外”還包含哪些方式？諸多問題需要在理論上和實務中進行更多探索。總之，探索多元化監督方式，都需要以行政行為違法情形、嚴重程度和危害后果為依據，以增強監督手段與違法情形的適配性。有觀點認為對輕微違法行為可以口頭糾正。但該方式無法留底備查，是否符合案件化辦理的要求還需要研究。對于行政支持起訴，因為沒有明確的法律和法理依據，能否以這種方式監督行政權還需要謹慎把握。有需要指出的是，部分檢察機關針對行政主體的違法行為發出的《糾正違法通知書》性質上屬于糾正違法類的檢察建議，不宜作為一種獨立類型的行政執法檢察監督方式。

（三）不同結案方式的適用情形

合理確定和適用結案方式是行政違法行為檢察監督在操作層面的顯性要求，審查后對案件的處理決定應當按照法律規定進行規范，不能隨意創設。

1.檢察建議的適用情形。根據最高檢《行政違法行為監督意見》精神，行政違法行為的監督對象主要檢察機關在履行職責中發現的行政機關及其工作人員違反法律規定，具有一定程度的法益侵害性但尚未構成刑事犯罪的亂作為或者不作為行為。一般來說，檢察機關會在糾正行政違法行為、履行法定職責、停止實施違法行為、更換行政執法工作人員、移送涉嫌犯罪案件等方面提出建議。具體而言，包括以下五個方面。

一是審查發現行政機關存在違法行為的可以提出糾正行政行為違法的建議。具體來說，行政行為存在以下情形的，可以提出糾正違法檢察建議：行政執法主體不適格；超越或者濫用職權；適用法律、法規錯誤；違反法定程序；認定事實不清、證據不足；違反法律規定的涉公民人身、財產權益的行政強制措施、行政強制執行等。

二是審查發現行政機關不行使職權的，可以提出履行法定職責的建議，包括不履行或者怠于履行法定職責的行為等情形。

三是停止實施違法行為的建議。對可能導致對國家利益、社會公共利益、行政相對人利益重大緊急危害的違法行政行為或行政不作為，可以建議行政機關立即停止違法行政行為，或者立即實施依法應實施的行政行為，避免發生難以挽回的損失。

四是更換執法辦案人員的建議。針對行政執法人員在行政執法活動中存在的一般違法但尚不構成犯罪的行為，因其這種行為應當追究行政責任，檢察機關可以建議相關部門更換執法人員，并提出行政改進和處理的建議。

五是移送案件線索的建議。審查發現行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀, 需要給予行政處罰、政務處分、行業懲戒，或者需要追究有關責任人員司法責任的，可以建議行政機關將有關材料移送監察機關、公安機關或者其上一級行政機關。

2.終結審查的適用情形。是否“依法履行職責”是提出檢察建議和終結審查的關鍵要素。從行為要件的角度看，若行政機關依法履行了法律規定的職責則案件不具備監督條件；從結果要件來說，若行政違法行為已經得到糾正的，則不需要監督。一般來說，終結審查的包括以下情形：（1）在行政違法行為監督案件辦理期間，行政機關自行糾正行政違法行為或者履行法定職責的；（2）經審查不存在行政機關違法行使職權或者不行使職權情形的；（3）審查后發現已經受理的案件不符合受理條件的，如申請人或行政相對人已就行政行為提出復議或訴訟等。

實踐中，有的地方將行政違法行為涉及的行政爭議已經化解作為案件終結審查的情形之一。我們認為，促進行政機關依法履職是行政違法行為檢察監督的第一要義。根據相關規定，檢察建議是推動行政爭議實質性化解的一種重要方式，但行政爭議是否化解不影響行政行為本身違法的性質。若行政行為本身存在違法情形，即使該行政爭議已經化解，檢察機關仍然可以提出檢察建議，而不是做終結審查。

3.移送案件線索的情形。行政檢察不是全面監督，行政檢察不必要、也不可能做到面面俱到。檢察監督在于提醒和督促行政機關及時糾正已經做出的行政違法行為或者積極履行行政義務，要實現監督范圍全覆蓋，提升法治建設的系統性、整體性、協同性，對內行政檢察部門需要與刑事、民事、公益訴訟檢察等的溝通聯系，健全線索移送、案件協查等工作機制，做到違法行為不遺漏。對外檢察機關要加強與紀檢監察機關的溝通聯系，立足各自職能，努力實現人事同查、濫權共管，更好維護人民群眾合法權益。

行政檢察部門在辦理案件過程中，發現其他違法問題線索的，應當根據不同情況分別處理：（一）司法工作人員涉嫌十四個罪名的，應當移送職務犯罪偵查部門；（二）涉嫌刑事犯罪的，應當移送刑事檢察部門；（三）涉嫌生效民事裁判、執行存在違法情形的，應當移送民事檢察部門；（四）涉嫌損害國家利益或者社會公共利益，屬于公益訴訟范圍的，應當移送公益訴訟檢察部門；（五）發現黨員涉嫌違反黨紀或者公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪的線索，按照規定移送紀檢監察機關或有關黨組織、任免機關和單位依規依紀依法處理。

四、高質效開展好行政違法行為檢察監督的路徑

明確監督范圍和監督方式，確保工作規范、有序，是高質效開展好行政違法行為監督工作的基礎。同時，出于監督效果、監督能力等因素的考量，現階段不宜將所有行政違法行為納入監督視野，需要聚焦重點凝聚合力，實現從個案辦理向社會治理轉變，不斷提高行政違法行為監督的社會影響力。

（一）把握主動性與謙益性之間的平衡

一方面，權力具有天然的主動性。基于權力本質和監督屬性，行政檢察更需要把握主動，才能對審判權、行政權等作出適當的限制。另一方面，受國家權力機構配置現狀，檢察權謙抑、克制的內在要求以及檢察資源配置等因素影響，檢察機關開展行政違法行為監督，要避免對行政權和公民權利的過度干預。一是監督范圍特定。行政違法行為監督既不是一般監督，也不是對一般行政行為的普遍監督。現階段，行政違法行為監督要突出監督重點，側重于對重點領域損害公益及人民群眾合法權益、人民群眾反映強烈的的行政違法行為的監督。二是不代行行政權。要尊重行政權運行的一般規律，不介入行政權運行的具體過程，不替代行政機關行使行政權。比如對行政機關怠于履行法定職責的情形，檢察機關向行政機關制發的檢察建議的建議內容不宜載明行政相對人承擔具體義務或者減損具體權益的事項，以防止檢察權對行政權的不當干預。

（二）從廣泛監督到重點監督落地

《行政違法行為監督意見》強調，開展行政違法行為監督要圍繞中心、服務大局，瞄準嚴重影響經濟社會高質量發展的難點、人民群眾反映強烈的熱點、社會治理中的堵點等重點問題，加大對情節嚴重的行政亂作為不作為的監督力度。一是重點加強對與營商環境密切相關的重點領域和行政執法中一個時期的突出問題、一個系統的共性問題，開展專項監督行動，形成規模效應。二是加大對民生領域，尤其是食品藥品、社會保障等關系群眾切身利益領域和特殊人群的違法行為監督工作力度，做實人民群眾可感受、能體驗、得實惠的檢察為民。三是結合當地黨委及其政法委開展的執法監督、人大常委會開展的執法檢查，以及政府行政執法監督，開展行政違法行為監督，形成監督合力，增強監督實效。以“案結事了政和”為目標，在提出檢察建議時，積極促成矛盾糾紛實質性化解，努力解決人民群眾操心事、煩心事。

（三）從個案監督到類案監督延伸

類案監督是個案監督的補充和延伸。《人民檢察院行政訴訟監督規則》第一百一十九條列舉了行政案件中存在同類問題適用法律不一致的、適用法律存在同類錯誤、其他同類違法行為等三種情形。行政檢察類案監督的目標為促進司法執法統一、促進社會治理，具體指向為具有普遍性、傾向性、共同性的法律適用問題。檢察機關在履行監督職能過程，系統分析辦案中發現的普遍性、傾向性、共同性的法律適用和社會治理問題，通過類案監督和社會治理檢察建議彌補個案辦理在深度和廣度上的不足，助力“抓前端、治未病”，通過類案監督等方式深度參與社會治理，提升行政檢察的監督實效。