行政違法行為監(jiān)督的范圍、邊界及路徑

摘  要：作為國家監(jiān)督體系中的一部分，開展行政違法行為檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)回歸憲法定位、全面履行法律監(jiān)督職能的必然要求，是全面深化行政檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督應(yīng)恪守法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，準(zhǔn)確把握“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”要求，實(shí)行行政違法行為監(jiān)督案件化辦理，強(qiáng)化監(jiān)督的司法性和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，推動立法進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：行為違法行為監(jiān)督  案件化辦理  履職邊界  結(jié)案方式  

2014年，黨的十八屆四中全會提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”2021年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（下稱中央《意見》）再次明確，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。”這是檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的政策層面依據(jù)。最高檢也先后制定《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《行政違法行為監(jiān)督意見》）等文件，積極穩(wěn)妥推進(jìn)全國檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督。但在法律層面，完善的行政違法檢察監(jiān)督制度尚未形成，憲法、人民檢察院組織法等并未對檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督作出明確授權(quán)。在操作層面，行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序等問題也沒有統(tǒng)一規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在探索開展行政違法行為檢察監(jiān)督過程中，結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)案方式不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在，在一定程度上損害了檢察監(jiān)督的權(quán)威性。實(shí)行行政違法行為監(jiān)督案件化辦理，統(tǒng)一行政違法行為監(jiān)督案件結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，有利于強(qiáng)化監(jiān)督的司法性和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，推動立法進(jìn)程。

一、問題的提出

關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性，學(xué)界和實(shí)務(wù)屆已有諸多研究，本文不再贅述。毋庸諱言的是，實(shí)踐探索中，行政違法行為案件結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)案條件不明確現(xiàn)象普遍存在。存在的困境及原因在于：

第一，制度需要進(jìn)一步完善。目前，對行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)定散見于各種文件、通知以及地方出臺的相關(guān)規(guī)定中，還缺乏直接的法律依據(jù)，體系性、強(qiáng)制性不強(qiáng)，導(dǎo)致部分檢察機(jī)關(guān)開展工作時有思想顧慮和畏難情緒、部分行政機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督不理解、不配合。同時，由于在線索來源、監(jiān)督范圍等方面認(rèn)識不同、尺度不一，工作中也有片面追求監(jiān)督權(quán)和覆蓋面的擴(kuò)張，忽視對監(jiān)督范圍、監(jiān)督條件合理把控的傾向，亟需厘清行政違法行為檢察監(jiān)督與其他權(quán)力，如行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和行政公益訴訟的界限，并在制度上予以明確。

第二，規(guī)范性仍存在欠缺。實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索制定適合本地區(qū)開展行政違法行為監(jiān)督的工作方案或指引，但尚未形成一致的操作程序、辦案標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)案方式。如在監(jiān)督方式上，有些地方僅明確了檢察建議一種方式；有些地方則要求根據(jù)行政行為違法情形、嚴(yán)重程度和危害后果，統(tǒng)籌采取口頭糾正、檢察建議、工作通報(bào)等方式督促糾正。在結(jié)案方式上，有些地區(qū)確定了檢察建議、終結(jié)審查、移送處理三種結(jié)案方式；有些地區(qū)只明確了兩種結(jié)案方式，而將移送處理作為終結(jié)審查的一個情形。有的雖在入口端設(shè)定了準(zhǔn)入條件，但未在出口端明確結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)、終結(jié)程序等。

第三，監(jiān)督情形尚待明確細(xì)化。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)”的情形具有復(fù)雜性，由此建議內(nèi)容也應(yīng)具有多樣性。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（下稱《檢察建議工作規(guī)定》）第十六條規(guī)定，檢察建議書要明確具體、說理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言簡潔、有操作性。根據(jù)“明確具體”“有操作性”的要求，提出的建議必須與案件類型和特點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，從建議“依法履職”明確為“依法履行某項(xiàng)具體職責(zé)”，才能充分體現(xiàn)監(jiān)督的針對性和實(shí)效性。但由于沒有規(guī)則細(xì)化提出檢察建議的情形，導(dǎo)致工作中對違法行為的特征與監(jiān)督違法行為的方式之間邏輯聯(lián)系可能認(rèn)識不充分，沒有依據(jù)違法行為的性質(zhì)和情形，科學(xué)合理地提出建議內(nèi)容。

作為一項(xiàng)新的工作安排，行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐運(yùn)行中如何厘清邊界、如何規(guī)范化、定型化是亟待解決的問題，而將行政違法行為監(jiān)督結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的明確化、制度化是規(guī)范行政違法行為檢察監(jiān)督案件的重要環(huán)節(jié)。從本文討論的角度來看，結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)包括“結(jié)案”和“標(biāo)準(zhǔn)”兩個方面的內(nèi)容：結(jié)案是辦案程序進(jìn)行到一定階段后，宣告案件程序完結(jié)的行為；標(biāo)準(zhǔn)則是對重復(fù)性事務(wù)做的統(tǒng)一規(guī)定。因此，結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)可概述為檢察機(jī)關(guān)在辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件過程中，按照統(tǒng)一的程序在規(guī)定情形下終結(jié)案件的方式。實(shí)際上，是“直接”還是“間接”面對行政權(quán)，決定了行政違法檢察監(jiān)督不同于行政訴訟監(jiān)督的辦案程序、結(jié)案方式和適用情形。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的辦理程序

行政違法行為檢察監(jiān)督是基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，直接面向行政權(quán)的監(jiān)督。但目前行政檢察主要圍繞行政訴訟監(jiān)督展開，訴訟監(jiān)督針對“行政機(jī)關(guān)是否依法行政”的審查方式、監(jiān)督位次均應(yīng)結(jié)合行政訴訟制度、行政訴訟監(jiān)督制度進(jìn)行考量。而行政違法檢察監(jiān)督將檢察監(jiān)督的范圍從訴訟領(lǐng)域延展至行政領(lǐng)域，是其最顯著的特點(diǎn)。不過，相比于相對成熟的行政訴訟監(jiān)督，行政違法行為檢察監(jiān)督仍需要通過程式化、標(biāo)準(zhǔn)化的辦案工序來凸顯司法產(chǎn)品的特性。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的案件化辦理程序

行政違法行為檢察監(jiān)督的過程是檢察權(quán)行使的過程，只有以制度理性來規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)作，才能確保行政違法行為監(jiān)督在法治軌道上行使。對行政違法行為監(jiān)督案件實(shí)行案件化辦理，以推進(jìn)工作有序開展，即是要求檢察機(jī)關(guān)將所管轄的行政違法行為監(jiān)督案件，按照受理審查、決定立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、結(jié)案歸檔等流程進(jìn)行辦理。

監(jiān)督事項(xiàng)案件化體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重屬性。一般來說，案件化辦理有兩種表現(xiàn)形式，其外在表現(xiàn)形式為案件辦理的程序化，即辦案活動必須按照正當(dāng)程序進(jìn)行；內(nèi)在表現(xiàn)形式為證據(jù)化，即必須圍繞證據(jù)來展開，需要用一套統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則體系來保障案件辦理的質(zhì)量。圍繞以上兩個方面，處于探索階段的行政違法行為監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建立盡快與之相適應(yīng)的工作方式，科學(xué)設(shè)置一套符合其特質(zhì)的法律監(jiān)督程序，明確各類行政檢察手段的運(yùn)用條件、程序，以及相關(guān)法律責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督環(huán)節(jié)的具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。

（二）準(zhǔn)確把握“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”要求

中央《意見》明確的“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一前提，既體現(xiàn)了行政違法行為監(jiān)督的自主性，又體現(xiàn)了行政違法行為監(jiān)督的有限性。根據(jù)這個前提，行政違法行為監(jiān)督要在有限范圍內(nèi)進(jìn)行，不能夠脫離履職發(fā)現(xiàn)而直接監(jiān)督，也不能超越職責(zé)隨意去尋找監(jiān)督線索。《行政違法行為監(jiān)督意見》明確了檢察機(jī)關(guān)在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及重點(diǎn)。而在行政訴訟之外的其他行政檢察履職，以及其他檢察履職中，發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，檢察機(jī)關(guān)如何開展行政違法行為檢察監(jiān)督，并無相關(guān)規(guī)定。總體來看，各地行政違法行為監(jiān)督線索主要來源于專項(xiàng)活動、行政訴訟監(jiān)督中自行發(fā)現(xiàn)，其他檢察部門移送以及在與行政機(jī)關(guān)建立的信息共享、案件移送機(jī)制中發(fā)現(xiàn)等。同時，部分地區(qū)也建立了一些機(jī)制文件以規(guī)范線索管理。但行政違法行為監(jiān)督線索來源仍存在不夠長效、不成體系等情況，主要表現(xiàn)在對何為“法律監(jiān)督職責(zé)”有不同認(rèn)識。有觀點(diǎn)認(rèn)為“法律監(jiān)督職能”僅限于檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動的監(jiān)督。需要指出的是，“履行法律監(jiān)督職責(zé)”不完全等于“檢察辦案”，前者的外延顯然大于后者。

《人民檢察院組織法》第二十條對檢察機(jī)關(guān)職能作了明確規(guī)定，在履行這些職能中獲取行政違法行為線索并予以監(jiān)督，是落實(shí)《意見》的應(yīng)有之義。有關(guān)機(jī)關(guān)和上級檢察院交辦等方式是檢察機(jī)關(guān)完整意義上的履職所必然包含的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)納入獲取線索范圍。對于媒體報(bào)道和群眾舉報(bào)能否作為監(jiān)督線索來源，我們認(rèn)為，可能會導(dǎo)致“履職過程中發(fā)現(xiàn)”這一前提被虛置，暫時不宜納入線索來源。總的來說，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督，不能四面出擊介入行政機(jī)關(guān)正常執(zhí)法活動查找線索，特別是利用宣傳手段發(fā)動社會公眾舉報(bào)、控告行政違法發(fā)現(xiàn)線索。由此也衍生一個“案源”到“案件”的過程：即線索研判機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)需要對案件線索進(jìn)行評估，分析行政行為是否屬于監(jiān)督對象、是否屬于重點(diǎn)監(jiān)督范圍、是否符合啟動立案條件，以保持“監(jiān)督”屬性，避免淪為信訪機(jī)構(gòu)。

（二）案件化辦理程序的具體內(nèi)容

構(gòu)建行政違法行為檢察監(jiān)督程序具體制度，應(yīng)遵從法律程序的一般規(guī)定并結(jié)合實(shí)際需要進(jìn)行。從字面上看，監(jiān)督對象是“行政違法行為”，就已經(jīng)標(biāo)示出了其程序的個性。具體說來，包括啟動立案、調(diào)查核實(shí)、審查決定、跟蹤反饋、案件歸檔等環(huán)節(jié)。

1.啟動立案。立案是啟動行政違法行為檢察監(jiān)督辦案程序的標(biāo)志。實(shí)踐中，有些地方要求對“符合監(jiān)督條件的”案件才予以立案，但沒有對“監(jiān)督條件”進(jìn)行明確界定。這就有可能在辦案中降低立案條件，造成監(jiān)督泛化。這點(diǎn)與行政訴訟監(jiān)督有所不同，行政訴訟監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定立案程序，對符合受理?xiàng)l件的案件，檢察機(jī)關(guān)均需實(shí)質(zhì)審查并作出處理決定。探索過程中，因?yàn)槲磳υ擃惏讣M(jìn)行統(tǒng)一登記，存在行政違法行為檢察監(jiān)督案件沒有案號或者采用其他案件類型的案號的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)管理缺位和選擇性監(jiān)督等問題。案件化辦理流程要求對于符合立案情形的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案登記，并出具相關(guān)的配套文書，實(shí)行一案一號，一號一卷。但目前仍需要對統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行配套優(yōu)化和升級，以滿足實(shí)踐需要。

2.調(diào)查核實(shí)。調(diào)查核實(shí)是個案監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。通過調(diào)查核實(shí)獲取證據(jù)材料，進(jìn)而確認(rèn)行政行為違法事實(shí)存在與否，是案件化運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，行政檢察辦案高度依賴行政機(jī)關(guān)、人民法院收集的證據(jù)，調(diào)查核實(shí)職權(quán)運(yùn)用不充分。中央《意見》明確提出檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對監(jiān)督事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)工作；檢察院組織法也規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這為檢察機(jī)關(guān)適用調(diào)查核實(shí)提供了制度保障。行政違法行為檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)的對象、措施和要求等，可以參考《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（下稱《監(jiān)督規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定。更重要的是，要設(shè)計(jì)好證據(jù)認(rèn)定規(guī)范，對調(diào)查收集的證據(jù)材料的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審核認(rèn)定，進(jìn)而準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，保證監(jiān)督的合法性。

3.審查決定。在調(diào)查核實(shí)查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，需要制作《審查終結(jié)報(bào)告》詳細(xì)闡明案件來源、基本情況、調(diào)查經(jīng)過、經(jīng)審查認(rèn)定的事實(shí)及證據(jù)、案件分析及擬采取的監(jiān)督或結(jié)案方式。擬提出監(jiān)督意見的，要依據(jù)行政違法行為的性質(zhì)和情形，科學(xué)合理地選擇的監(jiān)督方式和建議內(nèi)容，以解決監(jiān)督隨意的問題。同時要按照司法責(zé)任制要求，層報(bào)檢察長或檢委會審核決定。實(shí)踐中，檢察長或檢委會的審核內(nèi)容包括但不限于：辦案程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，建議內(nèi)容或結(jié)案方式運(yùn)用是否適當(dāng)?shù)取?/span>

4.跟蹤督促。跟蹤督促是檢察建議能否得到落實(shí)的重要保障，需要根據(jù)具體情況采取不同措施推動實(shí)現(xiàn)預(yù)期監(jiān)督目標(biāo)。《檢察建議工作規(guī)定》明確檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議，并對督促落實(shí)的方式和手段進(jìn)行了規(guī)定。但完善跟蹤督促只是治標(biāo)之策，提升檢察建議“剛性”的關(guān)鍵在于進(jìn)一步完善檢察監(jiān)督權(quán)，突出檢察監(jiān)督后續(xù)保障權(quán)力，讓監(jiān)督意見落地生根。

5.結(jié)案歸檔。做好案卷歸檔工作既是對辦理過程中調(diào)取的各類證據(jù)材料的匯總梳理，又可以倒逼辦案人員進(jìn)一步樹立辦理檢察監(jiān)督案件的規(guī)范意識，確保調(diào)查和決定程序規(guī)范、合法。行政違法行為監(jiān)督案件結(jié)案前，要根據(jù)要求制作終結(jié)決定書或結(jié)案報(bào)告，同時還應(yīng)及時整理案件材料，裝訂成卷后送案件檔案管理部門歸檔。實(shí)踐中，還需進(jìn)一步明確行政違法行為檢察監(jiān)督案件卷宗歸檔的必備內(nèi)容、材料順序，并制定出具體的卷宗歸檔要求，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。

三、行政違法行為監(jiān)督的結(jié)案方式和具體情形

結(jié)案方式是以一定的表現(xiàn)形式來終結(jié)案件的方法。違法行為的復(fù)雜性、矛盾糾紛的多元性以及糾紛解決的過程性，決定了結(jié)案方式的多元化特征。本部分將監(jiān)督方式作為結(jié)案方式的一個方面進(jìn)行討論。

（一）幾種常用的結(jié)案方式

《監(jiān)督規(guī)則》第五十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)審查終結(jié)的訴訟監(jiān)督案件有提出再審檢察建議、提請抗訴或者提請其他監(jiān)督、提出抗訴、提出檢察建議、不支持監(jiān)督申請、終結(jié)審查等六種結(jié)案方式。其中，前四項(xiàng)是法律規(guī)定的監(jiān)督方式。行政違法行為檢察監(jiān)督的結(jié)案方式尚未有統(tǒng)一規(guī)定，但在實(shí)踐探索中，常見三種結(jié)案方式：提出檢察建議、終結(jié)審查和移送案件線索。后文將詳述三種結(jié)案方式的適用情形。總體來說，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行行政違法檢察監(jiān)督職能的常用方式，按照建議內(nèi)容的不同，可分為糾正違法檢察建議和督促履行職責(zé)檢察建議兩大類。終結(jié)審查是檢察機(jī)關(guān)在審查行政違法行為監(jiān)督案件中，由于發(fā)生了某種特殊情形，使案件審查不可能進(jìn)行下去或者進(jìn)行下去沒有意義，且未發(fā)現(xiàn)行政行為存在其他違法情形的，決定終結(jié)審查程序的活動。移送案件線索是行政檢察“補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督”的定位決定的，有利于用好用活用足監(jiān)督資源，使行政檢察既能有效監(jiān)督行政行為，又能與其他監(jiān)督工作形成合力。

（二）監(jiān)督方式仍存在單一性

1.創(chuàng)設(shè)新的檢察建議類型。根據(jù)中央《意見》，“依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議”是督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或者糾正違法行政行為的主要方式。《檢察建議工作規(guī)定》沒有對行政違法檢察建議的種類和提出條件進(jìn)行規(guī)定，甚至未對該類檢察建議進(jìn)行明確界定。該規(guī)定第九條第三項(xiàng)明確檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)提出糾正違法檢察建議。但這類建議限定在“行政訴訟監(jiān)督案件或者執(zhí)行監(jiān)督案件”范圍內(nèi)，并要求符合“可能影響人民法院公正審理和執(zhí)行”的條件，顯然不能完全契合行政違法行為監(jiān)督直面“行政權(quán)”的性質(zhì)。此外，行政違法行為監(jiān)督檢察建議目前適用的是社會治理類檢察建議文書樣本，而治理類建議主要是督促行業(yè)主管部門完善制度、改進(jìn)工作，其中雖然有監(jiān)督行政行為違法的含義，但對涉及具體行政行為違法又不具備普遍性的問題，采用這種建議方式又顯得有些牽強(qiáng)。因此，亟需創(chuàng)設(shè)檢察建議新類型，或者擴(kuò)大現(xiàn)有檢察建議的適用情形，以滿足司法實(shí)踐的需要。

2.探索其他監(jiān)督方式。在監(jiān)督方式上，行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟最大的區(qū)別就是方式的單一性，這可能導(dǎo)致監(jiān)督的應(yīng)然功能受損。但中央《意見》規(guī)定的“檢察建議等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”？若是“等外”還包含哪些方式？諸多問題需要在理論上和實(shí)務(wù)中進(jìn)行更多探索。總之，探索多元化監(jiān)督方式，都需要以行政行為違法情形、嚴(yán)重程度和危害后果為依據(jù)，以增強(qiáng)監(jiān)督手段與違法情形的適配性。有觀點(diǎn)認(rèn)為對輕微違法行為可以口頭糾正。但該方式無法留底備查，是否符合案件化辦理的要求還需要研究。對于行政支持起訴，因?yàn)闆]有明確的法律和法理依據(jù)，能否以這種方式監(jiān)督行政權(quán)還需要謹(jǐn)慎把握。有需要指出的是，部分檢察機(jī)關(guān)針對行政主體的違法行為發(fā)出的《糾正違法通知書》性質(zhì)上屬于糾正違法類的檢察建議，不宜作為一種獨(dú)立類型的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式。

（三）不同結(jié)案方式的適用情形

合理確定和適用結(jié)案方式是行政違法行為檢察監(jiān)督在操作層面的顯性要求，審查后對案件的處理決定應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，不能隨意創(chuàng)設(shè)。

1.檢察建議的適用情形。根據(jù)最高檢《行政違法行為監(jiān)督意見》精神，行政違法行為的監(jiān)督對象主要檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定，具有一定程度的法益侵害性但尚未構(gòu)成刑事犯罪的亂作為或者不作為行為。一般來說，檢察機(jī)關(guān)會在糾正行政違法行為、履行法定職責(zé)、停止實(shí)施違法行為、更換行政執(zhí)法工作人員、移送涉嫌犯罪案件等方面提出建議。具體而言，包括以下五個方面。

一是審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行為的可以提出糾正行政行為違法的建議。具體來說，行政行為存在以下情形的，可以提出糾正違法檢察建議：行政執(zhí)法主體不適格；超越或者濫用職權(quán)；適用法律、法規(guī)錯誤；違反法定程序；認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足；違反法律規(guī)定的涉公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等。

二是審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不行使職權(quán)的，可以提出履行法定職責(zé)的建議，包括不履行或者怠于履行法定職責(zé)的行為等情形。

三是停止實(shí)施違法行為的建議。對可能導(dǎo)致對國家利益、社會公共利益、行政相對人利益重大緊急危害的違法行政行為或行政不作為，可以建議行政機(jī)關(guān)立即停止違法行政行為，或者立即實(shí)施依法應(yīng)實(shí)施的行政行為，避免發(fā)生難以挽回的損失。

四是更換執(zhí)法辦案人員的建議。針對行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動中存在的一般違法但尚不構(gòu)成犯罪的行為，因其這種行為應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)可以建議相關(guān)部門更換執(zhí)法人員，并提出行政改進(jìn)和處理的建議。

五是移送案件線索的建議。審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì), 需要給予行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒，或者需要追究有關(guān)責(zé)任人員司法責(zé)任的，可以建議行政機(jī)關(guān)將有關(guān)材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)或者其上一級行政機(jī)關(guān)。

2.終結(jié)審查的適用情形。是否“依法履行職責(zé)”是提出檢察建議和終結(jié)審查的關(guān)鍵要素。從行為要件的角度看，若行政機(jī)關(guān)依法履行了法律規(guī)定的職責(zé)則案件不具備監(jiān)督條件；從結(jié)果要件來說，若行政違法行為已經(jīng)得到糾正的，則不需要監(jiān)督。一般來說，終結(jié)審查的包括以下情形：（1）在行政違法行為監(jiān)督案件辦理期間，行政機(jī)關(guān)自行糾正行政違法行為或者履行法定職責(zé)的；（2）經(jīng)審查不存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)情形的；（3）審查后發(fā)現(xiàn)已經(jīng)受理的案件不符合受理?xiàng)l件的，如申請人或行政相對人已就行政行為提出復(fù)議或訴訟等。

實(shí)踐中，有的地方將行政違法行為涉及的行政爭議已經(jīng)化解作為案件終結(jié)審查的情形之一。我們認(rèn)為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職是行政違法行為檢察監(jiān)督的第一要義。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察建議是推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的一種重要方式，但行政爭議是否化解不影響行政行為本身違法的性質(zhì)。若行政行為本身存在違法情形，即使該行政爭議已經(jīng)化解，檢察機(jī)關(guān)仍然可以提出檢察建議，而不是做終結(jié)審查。

3.移送案件線索的情形。行政檢察不是全面監(jiān)督，行政檢察不必要、也不可能做到面面俱到。檢察監(jiān)督在于提醒和督促行政機(jī)關(guān)及時糾正已經(jīng)做出的行政違法行為或者積極履行行政義務(wù)，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督范圍全覆蓋，提升法治建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，對內(nèi)行政檢察部門需要與刑事、民事、公益訴訟檢察等的溝通聯(lián)系，健全線索移送、案件協(xié)查等工作機(jī)制，做到違法行為不遺漏。對外檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系，立足各自職能，努力實(shí)現(xiàn)人事同查、濫權(quán)共管，更好維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

行政檢察部門在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)其他違法問題線索的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別處理：（一）司法工作人員涉嫌十四個罪名的，應(yīng)當(dāng)移送職務(wù)犯罪偵查部門；（二）涉嫌刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送刑事檢察部門；（三）涉嫌生效民事裁判、執(zhí)行存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)移送民事檢察部門；（四）涉嫌損害國家利益或者社會公共利益，屬于公益訴訟范圍的，應(yīng)當(dāng)移送公益訴訟檢察部門；（五）發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌違反黨紀(jì)或者公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的線索，按照規(guī)定移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或有關(guān)黨組織、任免機(jī)關(guān)和單位依規(guī)依紀(jì)依法處理。

四、高質(zhì)效開展好行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑

明確監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式，確保工作規(guī)范、有序，是高質(zhì)效開展好行政違法行為監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。同時，出于監(jiān)督效果、監(jiān)督能力等因素的考量，現(xiàn)階段不宜將所有行政違法行為納入監(jiān)督視野，需要聚焦重點(diǎn)凝聚合力，實(shí)現(xiàn)從個案辦理向社會治理轉(zhuǎn)變，不斷提高行政違法行為監(jiān)督的社會影響力。

（一）把握主動性與謙益性之間的平衡

一方面，權(quán)力具有天然的主動性。基于權(quán)力本質(zhì)和監(jiān)督屬性，行政檢察更需要把握主動，才能對審判權(quán)、行政權(quán)等作出適當(dāng)?shù)南拗啤Ａ硪环矫妫車覚?quán)力機(jī)構(gòu)配置現(xiàn)狀，檢察權(quán)謙抑、克制的內(nèi)在要求以及檢察資源配置等因素影響，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督，要避免對行政權(quán)和公民權(quán)利的過度干預(yù)。一是監(jiān)督范圍特定。行政違法行為監(jiān)督既不是一般監(jiān)督，也不是對一般行政行為的普遍監(jiān)督。現(xiàn)階段，行政違法行為監(jiān)督要突出監(jiān)督重點(diǎn)，側(cè)重于對重點(diǎn)領(lǐng)域損害公益及人民群眾合法權(quán)益、人民群眾反映強(qiáng)烈的的行政違法行為的監(jiān)督。二是不代行行政權(quán)。要尊重行政權(quán)運(yùn)行的一般規(guī)律，不介入行政權(quán)運(yùn)行的具體過程，不替代行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。比如對行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)的情形，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議的建議內(nèi)容不宜載明行政相對人承擔(dān)具體義務(wù)或者減損具體權(quán)益的事項(xiàng)，以防止檢察權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

（二）從廣泛監(jiān)督到重點(diǎn)監(jiān)督落地

《行政違法行為監(jiān)督意見》強(qiáng)調(diào)，開展行政違法行為監(jiān)督要圍繞中心、服務(wù)大局，瞄準(zhǔn)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的難點(diǎn)、人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、社會治理中的堵點(diǎn)等重點(diǎn)問題，加大對情節(jié)嚴(yán)重的行政亂作為不作為的監(jiān)督力度。一是重點(diǎn)加強(qiáng)對與營商環(huán)境密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域和行政執(zhí)法中一個時期的突出問題、一個系統(tǒng)的共性問題，開展專項(xiàng)監(jiān)督行動，形成規(guī)模效應(yīng)。二是加大對民生領(lǐng)域，尤其是食品藥品、社會保障等關(guān)系群眾切身利益領(lǐng)域和特殊人群的違法行為監(jiān)督工作力度，做實(shí)人民群眾可感受、能體驗(yàn)、得實(shí)惠的檢察為民。三是結(jié)合當(dāng)?shù)攸h委及其政法委開展的執(zhí)法監(jiān)督、人大常委會開展的執(zhí)法檢查，以及政府行政執(zhí)法監(jiān)督，開展行政違法行為監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。以“案結(jié)事了政和”為目標(biāo)，在提出檢察建議時，積極促成矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解，努力解決人民群眾操心事、煩心事。

（三）從個案監(jiān)督到類案監(jiān)督延伸

類案監(jiān)督是個案監(jiān)督的補(bǔ)充和延伸。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百一十九條列舉了行政案件中存在同類問題適用法律不一致的、適用法律存在同類錯誤、其他同類違法行為等三種情形。行政檢察類案監(jiān)督的目標(biāo)為促進(jìn)司法執(zhí)法統(tǒng)一、促進(jìn)社會治理，具體指向?yàn)榫哂衅毡樾浴A向性、共同性的法律適用問題。檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職能過程，系統(tǒng)分析辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、共同性的法律適用和社會治理問題，通過類案監(jiān)督和社會治理檢察建議彌補(bǔ)個案辦理在深度和廣度上的不足，助力“抓前端、治未病”，通過類案監(jiān)督等方式深度參與社會治理，提升行政檢察的監(jiān)督實(shí)效。