對監獄民警擔當作為的容錯思考

中國社會進入新時代。寬容改革失誤、允許試錯寬容失敗、健全激勵機制和容錯糾錯機制擎劃漸起，中辦《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為意見》將容錯思維、容錯倡導、容錯實踐推向新高度。2019年以來，北京、福建、江蘇等省市監獄管理部門先后針對性制定了適用于本省市的容錯舉措，其他省區市也相繼在探索推進中。縱觀系統內外，容錯仍舊是一個需要直面的問題。

一、沒有容錯，束縛擔當作為

經過七十多年的建設發展，新中國監獄建設取得了令人矚目的成就。從無到有建監獄、改造戰犯、實現布局調整，監獄民警幾代人接續奮進，堅定執行刑罰維護社會和諧安寧，為強國富民做出了重大貢獻。但隨著改革發展進入深水區，各種矛盾利益訴求交織出現，法治規范超前設計，治理目標要求不斷抬高，民警因工作不力而受牽連追責日長，工作積極性滑坡。梳理看來，主要表現為“五多五不為”現象：

追責多，不愿為。多年來，針對監獄民警的制度規則，更多地表現為“從嚴治警一本書，從優待警一句話”。自上而下，研究從嚴管理，制定處罰舉措，兌現處理規定的案例比比皆是。據有關統計，當前正在執行的與監獄民警相關法令、條例、辦法、紀律及追責規定已經超過300條 [1] 。害怕被追責，自然會出現遇事繞道走的選擇。

事務多，不得為。監獄工作涉及方方面面，就省局層面一般涉及近30個處室，就處內部看以辦公室為例至少涉及文秘、研究、行政等7大事項。放在基層監獄普通民警，自然是“上面千條線，下面一針穿”。監管、改造、黨建、學習，哪一項都不小，哪一項都不能少。事情多了，自然就可能迎接不暇，長此以往，自然會出現怠性惰性。

抗改多，不敢為。在罪犯權益被過度解讀的環境氛圍中，抗拒改造的言行被進一步激活。以自傷自殘絕食要挾民警放松管理，以形形色色的利益關系引誘民警入坑，以糾結纏訴污告中傷民警，甚至威脅到民警的家庭和社會關系。但凡有上級或第三方介入則“有案必查、有求必應”的審查，也讓民警疲于應付甚至無腥一身臊，導致一些民警愛惜羽毛，失去了凜然正氣。

缺失多，不能為。標準化管理、規范化操作、智慧化監獄，對監獄工作的要求越來越正規化、專業化、職業化，對監獄民警執法管理提出了更新更高要求。一些民警未能做到與時俱進，未能及時更新思維意識、沒有提高能力水平，出現了政治領悟不夠、政策把握不準、法律法規執行不好，導致“老辦法不能用，新辦法不會用，自己的辦法不管用”，加劇了自身的遲滯落后，難以有效作為。

觀望多，不想為。團體軟弱渙散，民警各自為戰，面對罪犯的挑釁，不論是否為本監區，只要沒有直接沖突，一般不主動參與，不聲援當事民警，不愿參與秩序維護，所正義深藏心底，應急響應抱定多一事不如少一事的觀望態度。整個單位工作暮氣沉沉，大有各人自掃門前雪，懶管他人屋上霜的消極頹廢。

二、呼喚容錯，現代治理現實需要

在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。在慶祝改革開放四十周年紀念大會上，他再次對此作了強調。

監獄治理現代化，是緊跟中央戰略部署，貫徹落實習近平總書記重要講話精神，在政治上保持與中央高度一致的體現。現代治理相對于傳統治理，是在傳承基礎上的打破和創新。未知領域的探索必然存在風險。根據治理的實踐和經驗，在邁步現代的過程中，往往會出現一些預料之外的情況，會面臨一些重大的挫折和考驗，會有一些失敗和失誤的可能。意外的發生，既是誰都不希望的結果，同時也給涉事單位和民警個人帶來心理壓力，滋生止步還是邁步的疑慮。周圍人群對此是口誅筆伐、幸災樂禍還是逢人說項、悲天憫人，上級黨委、紀律的態度，對下步行為的影響不言而喻。叫停追責還是堅定不移支持鼓勁，對相關單位和人員后續工作的態度行為，對最終結果影響重大。現代治理必然是監獄治理的時代擔當和緊迫課題。中華民族偉大復興，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現的。監獄治理的現代化也不會一馬平川，更不可能畢其功于一役，尤其需要擔當奉獻、創新創造。

包容失誤，從本質上講就是推進監獄現代治理的尺蠖屈身。允許出錯，才能讓行進者從一開始就放下負重前行的沉重包袱。善待試錯，方能解決開創中“一朝被蛇咬十年怕草繩”的可怕桎梏。

三、建構容錯，掃除干事創業阻礙

在監獄工作中，把容錯正式提出來，積極應用于助推監獄事業發展各項事務中，結合監獄工作實情實際，不斷探索規范容錯的監獄特色和經驗，以容錯的硬核操作不斷消減影響民警工作激情的觀念、環境、機制及誤區。可以預見，這是當前及今后一段時期內，系統內監獄黨委和各級組織的常態。

（一）樹立容錯思維理念。在傳統的監獄治理中，犯了錯誤受處理是天經地義的。創新的探索在工作中也有，但總體上按部就班居多，上行下效居多，守成持舊居多。容錯是組織行為和權力行為，從單位和領導層面抓起是基礎。一是統一容錯思想認識。對干事創業的組織和個人給予容錯，是黨中央領導全國人民建設習近平新時代中國特色社會主義，呼喚干部擔當作為的重大決定。作為黨領導的監獄機關和聽黨指揮的監獄民警，與黨中央在思想和行動上保持高度的一致性，不爭論不遲疑不蠻橫，把容錯的各項要求領悟到位，貫徹到底，是講政治維護中央權威的體現。二是培養容錯思維意識。對世界的認識和改造，是一個從未知到已知的過程，在過程中存在曲折、挫折的可能。良好的意愿并不必然產生預期的結果。人的有限理性 [2] 決定了人不可能永遠按照最優路徑做出決策選擇。人生不管在哪個階段，不管是否在體制內，都可能犯錯失敗。失敗是成功之母。善待錯誤并不會阻礙進步。三是正確理解容錯內涵。容錯之“容”是包容不是縱容。包容意味著可以理解，能夠容納，在主旨要義是經得起推敲考驗的，是好心好意下的失誤紕漏。縱容則是明知不對而出于疏忽或不可告人的目的，放任或期望一種后果的出現。出發點的不同，決定了錯誤的性質，決定了責任的有無和大小。“三個區分開來”無疑就是判斷標準，也是容錯的基石。任何時候任何情況下都不能變通更改。容錯既指向個人，也指向受管理的下級單位和部門。

（二）建構容錯制度機制。2013年11月在黨的十八屆三中全會就提出了容錯的構想。截止2020年4月，資料查詢顯示全國監獄系統僅有四五個省出臺了容錯相關制度規定，仍沒有統一的全國性的指導意見。而在這次全國抗疫中，對五所出現疫情的監獄單位，首先顯現的信息仍是問責 [3] 。可見，監獄系統的容錯力度仍處于難能可貴階段。一是構建監獄系統權威容錯制度。目前，中央和地方的容錯在文本上已經明確，各省監獄在這方面參差不齊，即便已經出臺的也不規范，其內容和指向各有側重，但表述不夠嚴謹規范的現象也存在，并且在遣詞造句上也過于拘束。如“監所黨委要積極營造敢于執法、勇于執法的環境 [4] ”。反其意而會之，是不是有監所存在不公正執法的現象，況且層級上僅涉及監所而沒有上層的表述（原文本在這方面就沒有）。其他省市在行文中也把“依法履職保護”提出來了，但很難找到“容錯”的字樣。作為執法管理機構，究其原因，就在于沒有全國統一的系統通行的規范文本。公安部《公安機關維護民警執法權威工作規定》已于2018年12月19日發布并于2019年2月1日施行。司法部可以在這方面加快進度，并在統一規定的前提下，要求各地監獄系統據此制定實施辦法。自下而上的探索最終要自上而下的規范推廣。二是構建監獄與相關部門聯合容錯機制。在執法管理上，罪犯的抓捕把監獄與公安機關聯系起來，罪犯的判決收押把監獄與法院聯系起來，罪犯的獄內服刑改造把監獄與檢察機關聯系起來，罪犯刑滿釋放把監獄與地方民政部門聯系起來。還有駐獄武警、合作企業、新聞媒體，等等。監獄要積極謀求與這些部門簽訂工作諒解備忘錄，不苛求于當時當地已經處理完畢的監獄管理事項作翻舊賬找瑕疵。要形成國家行政管理部門、專政機關在維護政權穩定、維護國家形象方面的利益一致性和目標同向性，杜絕內耗。諸如在罪犯出獄后的索賠上，只要沒有法律硬傷，就不宜以追求辦案成績而忽略其他。定期組織召開監獄與相關部門的執法管理聯席會，及時通報相關情況，開展執法管理聯席工作的交叉檢查，為容錯奠定堅實的信息和制度基礎，建構友好環境氛圍。三是規范容錯內部通報制度。錯誤不是值得驕傲的事，盡管有擔當作為探索先行的光環。同時，它容易授人以柄，成為翻倒折騰的黑材料，或者誤導輿情的導火索。對于擔當作為方面已經明確的失誤，既要在一定范圍內通報防止重蹈覆轍，又要注意一定的范圍層次，還要強調相關的紀律規矩；防止出現片面的理解認知，造成不必要的恐慌怨言。把容錯事件歸類于內部管理和工作秘密，對于出現外傳泄露的要追究相關人員責任。同時，要注意通報的及時性、客觀性、準確性、法理性、政策性和組織定性，逐漸探索形成較為固定的格式范例。就目前看，鮮見新聞媒體有具體的容錯新聞報道。從時間長度推測，應該是有容錯事情產生的。對于容錯的公開與否，宣傳與否，是一種啟示。

營造容錯環境氛圍。就調研判斷，目前監獄系統總體上是缺乏容錯環境氛圍。由此造成一些單位或個人即便意識到了工作差錯，也要想法去粉飾平安，遮掩失誤，以僥幸之心而最終讓小錯鑄大錯。容錯，在某種意義上是對錯誤的阻止和糾正。監獄應理直氣壯讓容錯成為今后助推事業發展的常規選項。一是宣傳動員，強化試錯主流認識。在全體民警中廣泛宣傳，深入學習中辦《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為意見》，組織民警圍繞“擔當作為、干事創業”“鮮明樹立重實干重實績用人導向”“發揮考核評價激勵鞭策任用”“為干部撐腰鼓勁”“著力增強適應時代發展的本領能力”“關心關懷干部”“凝聚創新創業活力”七個方面進行大討論。通過監獄論壇、專家講座、政策宣講，突出擔當作為在推進監獄工作在新時代實現新作為的緊迫性和必然性，從理論研究和實踐發展的結合，預測和指導監獄工作中容錯的表現和環節。延引、介紹和比較省外監獄系統在這方面的動作及相關規定操作，激發比學趕幫超的壓力和動力，擴展視野啟迪智慧思維。引導廣大民警樹立“愛拼才會贏”的敢作敢為意識，“有能才有位”的發展創新意識，“失敗是成功之母”的挫折意識，“天塌下來有高個子頂著”的無畏意識。二是糾偏扶正，維護擔當創新激情。借鑒近年來興起的執法管理回頭看活動，針對2013年11月以后 [5] 對民警在監獄工作中出現的追責問責案例進行一次全面系統的復查復看。以中央的容錯政策為依據和指導，再次核查，弄清事實、適用的內部規章制度是否準確，是否存在偏頗，是否存在理解和處理上的誤區，是否體現了容錯的精神要義。對于明顯與政策相抵觸、有重大疏漏的，要作修正，要為民警澄清事實。對正在處理的案例，更要慎重穩定，要把容錯的篩查過濾放到重要位置。對于當事民警主動提出核查或提供新證據的，要按案件的處理期限，按期回應當事者。核查總體上是為了防左反右，一般不對其作加重追責的處理或督辦。否則，容易帶偏節奏。在既往案例的追溯回望，避免出現“流血流汗又流淚”的悲戚無奈。要讓基層和民警看到上級黨委、紀委在容錯上的決心和誠意。三是聚焦主責主業，鮮明組織立場觀點。重點圍繞急難險重的監獄工作展開。在這些工作中適宜開宗明義表明容錯態度度，梳理具體容錯情形，在創新探索的工作失誤中看主流看積極面，讓干事者有進退騰挪空間，減輕瞻前顧后隱憂。在急的方面，事發突然要當機立斷，能夠站出來處理已經需要很大的勇氣，能夠有效地處理就不容易，不宜過多求全責備。在難的方面，既是眾所周知的困難，當然不會那么一帆風順，一時的挫折或遲滯并不至于影響全局，要能夠忍耐和等待。在險的方面，危機挑戰的特征明顯，既是明知山有虎偏向虎山行，對此的犧牲勇毅和選擇，要鼓勁贊譽，哪怕有瑕疵。時窮節乃現，危難見英雄。在重的方面，涵蓋了重要和重大兩個方面，基本屬于點多面廣線長的情勢，在體力、耐力、毅力、堅韌等方面要求較高，基本上事關全局，牽連系統，在細枝末節上出現問題的機率大，要多理解多支持，盡力減少防止和減少干擾。

防止容錯畸形變異。容錯不論從制度規定還是意見頒行看，在目前基本處于政策范圍，還沒有上升到法律法規層面，在執行過程中如果缺乏政治敏銳性或別有用心也會有違初衷。正確理解和推進容錯才能使其達到預期目標，防止出現畸形分岔。一是堅守前提。保持與中央的高度一致性，按照“三區分四原則六要件”要求 [6] ，具體結合監獄工作實際，在行為方面以十個“是不是”來判斷：1.是合法行為，不是非法行為；2.是工作行為，不是社會行為；3.是擔當行為，不是推諉行為；4.是清醒理智行為，不是胡攪蠻干行為；5.是探索行為，不是成熟行為；6.是鼓勵行為，不是禁止行為；7.是利他行為，不是利己行為；8.是民主行為，不是獨斷行為；9.是可糾正行為，不是不可彌補行為；10.是單次行為，不是重復行為。這些前提在具體細節中可能不是100%符合，但至少是絕大部分符合，不能逾越法律底線。此外，又如民主方面，應急中可能就缺乏相應條件，因而不能死搬硬套。其它未曾涉及的要從實際中完善，并非一成不變。二是把握尺度。容錯之錯，還要從錯誤本身來考量其可容不可容或能夠在多大程度上來容。容錯并非是完全不負責任，而是在條件許可時免除和減少部分責任。容錯也不是恣意妄為而是有理有據地探索推進。比如，給黨和國家事業贊成了重大損失，應該就不在可容之列。容錯不是為了犯錯，而是為了不犯錯少犯錯。容錯不是犯錯的護身符。即便從主觀上來講并無惡意，從客觀上卻可能出現投入越大損失越多，當然需要及時叫停，一意孤行就需要追責。這其實與鄧小平同志強調的“摸著石頭過河”的精神是相通的。在改革創新的路上，要有備而為，以充分的調研論證思考，縝密的部署銜接，意外的防范補救為前提，循序漸進不作無謂之爭不逞匹夫之勇。要堅決避免好心辦壞事。三是厘清邊界。主要從法律角度講。監獄是執法部門，不論是懲罰改造罪犯還是監管防范，都有法律條文的規定。對公民講，法無禁止即可為；對公權力講，法無授權即禁止。民警以監獄為對象的行為，客觀上應歸于公權力的行使，要以法規衡量。理論界出現了容錯不適用于法治的聲音，認為可能成為徇私舞弊的保護傘 [7] 。容錯，就當下還是屬于政策范疇。從社會發展脈絡分析，法律是固定的政策，政策是靈活的法律。容錯，當然要響應實踐，也必然應遵從法律。實踐中，法律禁止行為就是高壓線，容錯在法律許可行為未深化細化的方面，在法律尚未涉及的領域，秉持法治精神做探索。如對異地轉監犯的管理教育，對新入獄即為老弱病殘罪犯的管理等等，尤其需要擔當創新，將工作轉入正軌，以容錯劃出邊界線。

四、運用容錯，釋放擔當作為活力

容錯是一個前后相連的系統操作，是倡導擔當、追究責任、容錯歸整的三位一體。在以容錯釋放監獄活力中，首先要突出擔當作為“三個重”。1.重獎。古人常說：重賞之下必有勇夫。需擔當作為之事，除了以講政治講忠誠，還要講能力講奉獻講實干。干凈擔當，攻堅破難者，就要善于發現，善于擁樹，優先獎勵、專項獎勵、授予榮譽稱號，相關福利政策優先、傾斜。在實干中得到獎勵，在獎勵中實干，形成良性循環。2.重用。好鋼要用在刀刃上才能更顯鋼的作用威力。通過急難險重的任務考驗，通過關鍵重要崗位磨煉，通過組建專業人才庫后備儲蓄人才，進一步強化德才兼備實績優先，讓敢想能干者優先得到重用，體現“能力越大責任越大”成長越快。介于實職的名額有限，結合機構和職級并行改革，可在非領導任職上做考慮。讓干事的人有用武之地有用武之意。3.重看。關心支持一心在監獄事業上求突破做貢獻的民警，在系統內在民警中褒揚多為實干者撐腰鼓勁，通過現場辦公、走訪慰問、送溫暖送祝福、心理咨詢輔導等活動和形式，消化疑慮解除擔憂，讓感恩奮進的動力越來越強大。其次要分清追責的“三個先后”順序。在監獄工作中出現失誤時，在內部調查處理中轉移思維角度，以正面為基本面負面為改進面。1.執法在先，存疑置后。面對罪犯及其他妨礙監管執法者，要為執法者維護法律權威維護公權力強勢，在執法管理的當時當下當場，強調服從彰顯強制把依法的執行力放在第一位，允許事后的質疑，不縱容當場的挑刺對抗。凡有違反則先失一著且不妨礙強制執行。2.激勵在先，問責在后。對于擔當作為中發生的問題，組織首先要對該提當中可能出現的風險以及可承受的損失作預估，對敢作敢當的決定和行為進行作支持性評價，肯定闖關突破行為，對于經驗證需要加大投入或時間證明的，不搞一刀切不做全盤否定，該支持扶持的繼續增倉加持，該糾正停運的及時減持止損再啟動問責程序。3.信任在先，調查在后。對監獄民警執法管理的素質能力，要有起碼的基本的信任，要從平時的考核檢查、教育培訓、政治引領、理想信念塑造中預先做基礎判斷，相信民警對是非善惡、價值選擇、道德操守、利害關系的一般選擇，相信民警擔當作為的動機、目的、努力。調查核實中重事實重實證，不偏聽偏信偏執。再次要凸顯容錯“兩個三”。一是容錯處理的三個級差，即：一級容錯，事關監獄整體大局，擔責的主要是監獄及監獄領導，由廳局黨委（紀委）作出；二級容錯，事關（科室）監區工作整體，擔責的主要是（科）監區及（科）監區領導，由監獄黨委（紀委）作出；三級容錯，事關分監區（班組）事務，擔責的主要是普通民警，由監區黨支部（監獄政工部門）作出。一般不作超級或調級容錯追責處理。二是容錯處理的三種結果，即：1.不作負面評價，適用于主動擔當作為，但群眾有反映或領導有指令，沒有明顯失誤，工作仍在進展中不便立即做結論，但要有回復有報告同時也要與通知當事者階段性處理結果的；2.降格負面處理，適用于主動擔當但確實存在問題的，從問題性質、損失大小、補救措施成效等方面綜合研判，保護積極性主動性減少破壞性，在政策和規章的包容度內就輕不就重；3.消除負面輿論，適用于存在報復、污陷并形成了一定市場的非正常案例，以揪處肇事者、單位澄清、補全和恢復相關名譽待遇為主要形式。

1.參見 《監獄罪犯抗改事件執法困境與破解路徑》 余劍平 湖南警察學院報 2019年4月 第31卷第二期

2社會協作系統學派的創始人切斯特?巴納德(Chester I．Barnard，1886－1961)認為，人并非是“完全理性的經濟人”，而是只具有有限的決策能力和選擇能力。因此任何個人在一般條件下都只能擁有“有限理性”，人們在決策時不可能追求“最優”的結果，而只能追求“滿意”的結果1938年出版的《經理人員的職能》一書中詳細闡述了自己的觀點.

3. 新京報：全國5監獄發生感染，505人確診，11人被免職，1人被處分，1人被查 http://news.sina.com.cn/c/2020-02-21/doc-iimxyqvz4744526.shtml 2020.02.21

4. 參見司法部監獄管理局（2019）司獄字64號第7頁第6條。

5. 2013年11月12日黨的十八屆三中全會報告，在“十六、加強和改善黨對全面深化改革的領導”一節中第60項工作中明確“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤，加強宣傳和輿論引導，為全面深化改革營造良好社會環境。”

6. 中組部負責人就《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》答記者問；2018-05-21 19:53 來源： 新華社

7. 參見蘭州大學，許陽，法律碩士論文答辯《法律容錯機制研究》