論公安元素的“楓橋經驗”

“預防、制止違法犯罪活動”、“維護社會治安秩序”既是公安機關人民警察首要職責，同時又是“楓橋經驗”公安元素的歸納、提煉、固化，創新、發展公安元素的“楓橋經驗”也應當圍繞這一職責。公安機關首創了“楓橋經驗”，除開展常規性活動載體外，引入公民見證公安機關執法，分享法治建設成果；把握“楓橋經驗”要義，建立“1+3”公調對接模式；實現“家庭治療”與公安執法的對接；發揮專群結合優勢，發動群眾參與社會治安管理和協助偵查破案。

2019年政府工作報告明確提出：推動社會治理重心向基層下移，推廣促進社會和諧的“楓橋經驗”，構建城鄉社區治理新格局。“楓橋經驗”已經有基層社會治理樣本，上升為黨和國家制定政策、作出決策的重要依據和基本經驗。《人民警察法》明確把“預防、制止違法犯罪活動”、“維護社會治安秩序”規定為公安機關人民警察的首要職責，其實就是“楓橋經驗”公安元素歸納、提煉、固化。公安機關首創了“楓橋經驗”，歷經風雨，其生命力和源泉在于堅持黨的群眾工作路線，在于發動和依靠群眾化解矛盾。根據習近平同志以人民為中心的重要論述，公安機關應當準確把握“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”。《人民警察法》第三條“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”，就是以人民為中心的“楓橋經驗”公安元素的內核。2019年1月1日生效修正后的《公安機關辦理行政案件程序規定》，明確規定了“人民調解”、“和解”、“公安機關調解”的“三合一”模式，以部門規章方式對化解矛盾糾紛的確認，對“楓橋經驗”公安元素發展有著積極的現實意義。十九屆四中全會全面總結、提煉國家治理，公安元素的“楓橋經驗”就是為“中國之治”貢獻公安力量。

公安元素“楓橋經驗”的原創

“警務圍著民意轉，民警圍著百姓轉”黨的十九大以來，公安部黨委啟動密集調研、周密部署，推動新時代“楓橋經驗”，是公安部黨委的重要課題。

當年國家對"四類分子"的社會改造工作，主要是采取管制和監督改造兩種形式，公安機關依法承擔相關任務。原創時期的“楓橋經驗”是社教運動中浙江省委工作隊根據公安干部的建議“發動群眾開展說理斗爭，以理服人，實現不捕人，制服四類分子”并由公安干部率先試點成功的改造“四類分子”的經驗。楓橋成功改造“四類分子”的經驗，經上報后得到毛澤東主席的充分肯定，由毛主席批示推廣，形成“楓橋經驗”①。1963年11月20日，毛澤東同志就浙江省諸暨市楓橋鎮創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的楓橋經驗，親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。

公安元素“楓橋經驗”作為上世紀60年代源自公安基層的樣本，經歷了“面對問題”、“解決問題”、“形成成果”、“初期推廣”、“提煉推廣”、“全面推廣”六個發展階段（詳見表一）。“楓橋經驗”經歷風風雨雨，人民公安一直堅守。“文化大革命”中，林彪、“四人幫”一伙，在“砸爛公檢法”的同時，肆意詆毀“楓橋經驗”，將其批為 “修正主義樣板”、“和平改造的黑旗”，對堅持“楓橋經驗”的干部群眾進行批斗和迫害。但是公安機關頂住壓力始終堅守，并得到中央周恩來、毛澤東等領導支持。

從“文革”到20世紀80年代前后，社會上甚至公安機關內部，有人對“楓橋經驗”產生了誤解和懷疑。有人認為“四類分子”已經摘帽完成了歷史使命，“楓橋經驗”過時了；有人認為，“楓橋經驗”是封閉時代的產物，在改革開放中已經過時；有人認為“楓橋經驗”是“左”的產物。因此，“楓橋經驗”一度時間受到冷落。公安部辦公廳針對這些情況在1980年3月派人專程到楓橋調查，并寫出“關于繼續推廣楓橋經驗的建議”。進入21世紀后，又有人借批謝富治而將“楓橋經驗”視為極“左”路線產物否定“楓橋經驗”②。

2003年起，習近平同志在浙江工作期間，就創新發展“楓橋經驗”和平安浙江建設做出一系列重要指示和決策部署。2013年10月，專門作出“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”的重要指示。為落實習近平總書記堅持發展“楓橋經驗”精髓，針對新時代如何堅持和發展“楓橋經驗”，公安部黨委啟動密集調研，進行周密部署。“我們是來學習的。”2018年9月7日至9日，趙克志部長帶領公安部有關單位負責同志赴浙江向基層學習；2019年2月13日《公安部關于全國公安機關堅持發展新時代“楓橋經驗”的意見》、2019年5月24日公安部關于印發《全國公安機關創建“楓橋式公安派出所”活動工作方案》的通知(公通字〔2019〕22號)印發，使公安元素的“楓橋經驗”煥發出勃勃生機。

公安元素的“楓橋經驗”內涵

從社會管制、到社會管理、再到社會治理，毛澤東思想孕育的“楓橋經驗”已經成為我國管理國家、治理社會的一種方式。筆者認為，“楓橋經驗”在新時代的發展離不開公安元素，公安機關可以根據前述的《人民警察法》所規定的法定職責有所作為。從源頭上化解矛盾風險是新時代“楓橋經驗”的重要內涵：從建立健全長效機制著手，推動預防化解矛盾、維護社會穩定工作規范化、制度化、法治化建設，切實把各類矛盾風險解決在基層、解決在當地、解決在萌芽狀態和初始階段③。筆者認真研究分析了開展“公調對接”的四川省綿陽市公安局涪城區分局。該局2017年1月以來，根據習近平同志“以人民為中心”的重要論述，準確把握“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的楓橋經驗公安元素，把建立落實“公調對接”作為推進城市警務改革重要舉措，創新推行“1+3”公調對接機制。通過改革創新，社會效果集中體現在四個方面：一是公調對接成為矛盾糾紛化解的“新平臺”和社會矛盾的“減壓閥”。2017年、2018年，城區各所共調處糾紛5406件，調解成功率達97.8%，未出現一例民轉刑案件，未發生因調處不當導致矛盾升級或引發不穩定事端的情況。二是公調對接成為暖警工程建設的“潤滑劑”。通過點招駐所調解員，與派出所值班組24小時跟班作業，同步運行，無縫銜接，民警的心理壓力、精神壓力得到了舒緩，民警不再為值班備勤期間被非警務類糾紛纏繞感到苦惱和焦慮，據統計，2018年在城區8所受理的5323件糾紛中，民警直接參與調解占比僅為27%，工作強度減少了3/4,未出現一起因調處不當引發當事人有效投訴的信訪件。三是公調對接成為釋放警力回歸主業的“新引擎”。“公調對接”機制的建立，從根本上減輕和緩解了基層民警的工作壓力，讓民警騰出了精力，有了更多的時間投入公安治安管理、打擊犯罪、社會防控的主業中。改革的當年，全局破案和侵財打處總數同比上升22.6%、30.6%；接處警和刑事案件發案總量同比下降5%、32%，整體工作呈現出破案和打擊上升、接處警總量和發案下降、民調向好的“兩升兩降一好”的態勢。四是公調對接成為提升和諧社會指數的“倍增器”讓人民群眾分享到改革“紅利”。通過公調對接及時跟進，矛盾糾紛調解率、協議履行率分別達99%和95%，改變了過去“贏了官司輸了錢”“調解協議執行難”的局面，通過社會綜合評價機構隨機抽查回訪滿意率達99.5%，在全省公安工作綜合評價季度考評中，公安綜合評價指數得分達94.03，較改革前的2016年上升28位，在全省排名靠前，執法公信力同比上升10個百分點。

“能夠抱緊，就別‘報警’”，這是我國人民在處理家庭問題時總結的一句話。公安機關執行的《治安管理處罰法》是我國第一部將“和諧社會”納入立法范疇的法律，同時該法賦予了公安機關治安調解的法定職責，與《刑事訴訟法》中刑事和解、《反家庭暴力法》家暴的依法處置，共同奠定了公安機關在新時代楓橋經驗公安元素的法律基礎。通過上述分析，我們可以對公安元素的“楓橋經驗”給出定義：公安機關及其人民警察法在依法履行職務時落實黨的群眾路線，積極構建多元化化解矛盾、全時空守護平安、零距離服務群眾工作機制，維護轄區社會穩定④。

創新發展公安元素的“楓橋經驗”

十九屆四中全會對國家治理體系建設作出重大決定，其中把“楓橋經驗”也作為國家治理的重要組成部分。筆者認為，國家治理已經從“國家保姆”向社會共建方向發展，是我國憲法規定人民群眾參與國家治理的具體體現。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真學習貫徹習近平總書記關于堅持發展“楓橋經驗”的重要指示精神，進一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，牢牢把握“對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明”總要求，牢記人民公安為人民的初心使命，矢志不渝地把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，努力建設更高水平的平安中國，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。創新發展公安元素的“楓橋經驗”，工作目標和具體方法，每項指標都有具體的工作內容（如表二）。目前全國公安機關正在開展爭創“楓橋式公安派出所”活動，必須把握“楓橋經驗”核心要義：相信群眾、為了群眾、依靠群眾、服務群眾。筆者認為，“楓橋經驗”的公安元素應當緊扣“預防、制止違法犯罪活動”、“維護社會治安秩序”這一法定職責，本文僅就公安執法活動中“楓橋經驗”公安元素提出觀點供大家討論。

引入公民見證公安機關執法，分享法治建設成果　國家實行依法治國，群眾急需分享法治建設的成果。當前在落實“楓橋經驗”創新社會管理偉業中創制公民見證公安機關執法，是公安機關公正執法與和諧警民關系建最佳結合點。公安機關是以執法為主業實現國家管理社會治安的特殊機關，將公民見證公安機關執法定義為“公安機關在刑事、行政執法過程中，應公民申請或公安機關邀請參與（目睹）、見證執法活動全過程或某一執法環節的行為”。

筆者所在公安機關民警接群眾報警稱：轄區某酒店路口發生一起群體性事件導致施工無法正常進行，要求民警迅速趕赴現場進行處置。事件系當地村民因一些歷史遺留問題，與進場準備施工的工人發生沖突所致。事件中施工方一名工人將一村民頭部打傷(經法醫鑒定為輕微傷)。事件涉及250余人，離中心城區不到2千米，距交通主干線100米左右，且該社群眾又有較強的維權意識多次上訪，強烈要求處理當事人并揚言如處理不公將集體到市委、市政府請愿。箭在弦上，不得不發。該社最有代表性的三名村民接到公民見證公安機關執法邀請，從案件受理到對違法人員依法處理，以及后期召開全體村民大會通報案情，全程看到警察辦案并可以用手機拍照。對涉嫌毆打他人的違法人員進行行政拘留，又特邀公民與執法民警一道到該市拘留所對整個執行過程進行了現場監督。見證村民說：警察執法沒有秘密。案件處理完畢后的一天下午14時20分，企業根據需要撤出施工設備，群眾不但沒有阻擾，還主動為民警執勤提供便利、維持秩序，首次實現處理群體性事件“0”阻擾，為現場維護治安秩序的100余名民警上了生動的一課⑥。

根據筆者所在公安機關的研發、試點、實施情況看，在界定公民可以見證的案件類型后，執法辦案單位對符合適用公民見證案件后可以明確告知相關案件當事人；案件當事人也可以在案件受理的五日內向辦案單位申請由公民見證執法，口頭申請的辦案民警應當在相關法律文書中注明。辦案單位決定公民見證執法后，應當在決定的24小時內通知辦案單位所在地派出所，由派出所長在候選人中確定見證人員，并通知見證人員到達地點、時間。特殊案件需要具有特定專業知識的公民見證的案件，由派出所在公安行政調解專家庫中具有相應專業知識的范圍內隨機抽取。經批準的公民持公安派出所發放的“公民見證執法工作牌”(由縣級以上的公安機關統一制作、統一編號)，見證公安機關執法活動。實踐證明，公安機關的工作，不管是日常的社會治安秩序的維護，還是違法犯罪行為的預防打擊，都離不開群眾的配合和支持，離不開他們的參與。見證執法公民見證執法時，有權對事實認定、法律適用獨立發表意見，辦案單位應當記錄在案。公民見證執法時，應當圍繞事實認定、法律適用充分發表意見并說明理由。公民見證執法主要是在現場勘驗、執法安全、公民權益保護、未成年人案件辦理、公安行政調解等執法活動中，不參與執法。見證執法的公民認為執法過程中民警執法有失誤，可以直接向辦案單位領導說明，也可以向公安機關法制、紀檢、督察等內部監督機構反映、舉報，未經批準不得對外發表意見。公安機關法制、紀檢、督察等內部監督機構在接到見證執法的公民反映后，在一個工作日內調查，情況清楚的于當日反饋；案情復雜，短時間內無法查明的，在查明的當天反饋。見證執法的公民在參加聽證、現場勘查、公安行政調解等需要簽名時，應當認真閱讀相關文書，確認無誤后簽名；發現內容有誤的，應當要求更正后簽名⑦。

把握“楓橋經驗”要義，建立“1+3”公調對接模式　公安機關應當根據《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》規定的刑事和解、治安調解堅持和發展好“楓橋經驗”。四川省綿陽市涪城地處中國唯一科技城核心區域的主城區，歷年受理調處各類糾紛3000余件。針對城市警務中矛盾糾紛警情總量大、占比高、涉及穩定問題、敏感問題突出，擠占耗費精力多，民警“怕值班、怕備勤、更怕調處糾紛”的實際，分局黨委在通過調研論證、先行先試、全面推開“三個步驟”，結合主城市警務工作實際，大膽實踐，探索推出“1+3”公調對接模式，著力提升接處警源頭矛盾糾紛調處化解的針對性和工作效能，有效減輕了派出所民警工作強度，使有限警力投入到“打防管控”主業之中。“1”是指搭建公調對接調解平臺，統一硬件、裝備配置。“3”是指以駐所調解員為主體，專人專職，調解一般民間糾紛，以及可以調解處理的治安案件和輕微刑事案件中的民事賠償部分；接處警民警參與，對可能構成案件的警情，先期調查取證、固定證據；專業人士適時介入，對疑難雜癥，視情邀請法律工作者、心理醫生等專業人士協助調解。分局在城區8所統一設置了調解和侯調“兩大功能室”，進行人性化裝修，安裝同步錄音錄像系統；點招了24名調解員，保障每個派出所3名調解員，“1+3”公調對接模式運轉機制已趨于成熟。為豐富涪城區公調對接專業知識，提搞人民群眾對糾紛調解的滿意度，全面提升駐公安派出所人民調解員的業務技能和大學生實踐教育，2018年11月29日下午，區公安分局與由區矛盾糾紛多元化解工作中心、區法學會、西南科技大學法學院、綿陽師范學院教育科學院共同主辦了駐公安派出所人民調解員助理聘任儀式，96名法學專業在校優秀本科生、研究生成功受聘，把公調對接建成法學社會實踐、了解公安窗口、提升化解社會矛盾質量的創新平臺。為保障調解工作準確性調解需要專業建立調解專家庫，開設專家門診，對一些復雜疑難問題糾紛預約專家調解。

實現“家庭治療”與公安執法的對接　家庭，就像人體的某些機能一樣可以通過自我修復恢復健康狀態。筆者在承擔四川省公安民警法學教育培訓任務時，一位所長講了一個他自己的故事。他所在轄區有一對夫妻經常發生家暴，對其丈夫也因為家暴作過治安處罰，但始終沒有見效。最后一次，公安機關調查取證完成后這位所長主動與其妻子進行交流，共同探討家庭治療的方法，形成一致意見：挽救丈夫。于是，這位所長在通知家屬時妻子主動到公安機關當作丈夫的面“求情”，并提出“保證”。妻子當場說，如果丈夫再犯她愿意去拘留所陪同丈夫。所長當作夫妻的面，稱丈夫沒有表態，“不領情”，堅決“不同意”。結果妻子與所長發生“沖突”，“對吵”。此時，丈夫被所長的“戲”帶入。公安機關教育釋放后，夫妻從此未發生家暴和睦相處。公安執法與“家庭治療”對接的理論基礎在于“法律效果”和“社會效果”是統一的，互為因果關系和互相包含的。我們都知道,家庭暴力不再是家務私事，它從肉體和精神上對家庭弱勢群體進行摧殘和折磨，不僅嚴重侵犯了家庭成員的合法權益，而且危害了社會公共秩序。而公安機關的職責就是預防和打擊違法犯罪,維護社會治安秩序，在預防和制止家庭暴力上，公安機關大有可為。公安機關可以將家庭暴力案件報警通報婦聯、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會等機構團體，商請聯合進行調處。在接處警時，民警要多了解家庭情況和發生家暴的主要原因，為家庭治療可能性預判提供思路。對施暴者真誠悔改，通過向受害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得受害人諒解，或者經婦聯、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會等機構團體調解，當事人雙方自行和解，受害人書面請求公安機關不追究施暴者刑事責任的，公安機關可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。公安民警在家庭暴力報警先期處置或處警結束后，應當將案件情況及時通知社區民警。社區民警應當在一個月內對當事人進行回訪，并根據回訪情況會同婦聯組織、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會繼續做好工作。

“超前預防”、“事中干預”、“延伸服務”。公安機關可以借鑒“楓橋經驗”與社會力量聯手，開展預防。超前預防的根本在于警察提前介入，根據情況對居民家庭進行分層次管理，對有家庭暴力苗頭的家庭作為超前預防的重點。事中干預是指在制止過程中，給施暴者發放紅色“告知卡”，對其進行警示；給受害婦女發放綠色“救助卡”上面有社區民警的姓名、電話，讓她意識到有人幫助她。延伸服務重點是指關注暴力家庭中的孩子情況，以及離婚后施暴者的各種反應，以防止其報復社會。商請家庭問題專家參與“家事”案件的調查，聽取專家們的處理建議意見。公安機關可以整合社會資源，商請有關部門出臺規定，建立和完善相關制度和保障體系，建立“家事”問題專家庫，基層公安機關在接到報警后可以及時從專家庫中選擇人員介入，使家事問題處理更加有利于家庭治療。

發揮專群結合優勢，發動群眾參與社會治安管理和協助偵查破案　55年來，“楓橋經驗”之所以長盛不衰、歷久彌新，就是因為體現了“變”與“不變”的辯證法。“不變”的是，為了群眾、發動群眾“楓橋經驗”這一核心靈魂。“變”的是，根據不同時期的形勢任務，主動適應新的形勢發展需要，不斷賦予“楓橋經驗”新的時代內涵。為了人民、依靠人民，實行公安專門工作與群眾工作相結合，是我黨為公安機關確定的根本工作方針。貫徹“專群結合”，是公安機關把黨的群眾路線在公安工作中靈活運用，同時也是公安機關的最大政治優勢。讓“共建”“共治”“共享”、“自治”“法治”“德治”---“三共三治”融入公安機關社會治安管理中。四川省綿陽市公安局涪城區分局的“涪城義警”，把“楓橋經驗”具體化、實踐化。一年來，隨著“涪城義警”迅速得到群眾認可，深入百姓心中，越來越多的行業要求加入義警隊伍，“單元管家”（物管行業）、“愛心商戶”（市場行業）、“校園義警”（西科大西山校區）、“家園衛士”（在政法系統工作的小區業主）、“開鎖服務隊”（開鎖業）應運而生，他們成為了“涪安聯盟”的有效補充。以打造“最強服務”社區警務建設為目標，推行“組團式”和“代辦式”服務。一是實施警社聯合，攜手組團，廣泛開展法律援助，平安創建等服務活動，形成“哪里有訴求、哪里有矛盾、哪里就有警社服務組團”的良好局面；二是緊貼群眾證件辦理、證明出具、政策落實等“生活中的瑣事、心目中的困事、急盼解決的難事”，探索實施“一條龍服務、一站式辦結”的社區警務便民服務代辦機制，推動社區警務靠前服務，精準服務。

在偵查破案中，過去破案主要靠“嘴”和“腿”，通過走訪群眾獲得破案線索。不少人認為，當下只要有大數據、通過科技手段，可以不依靠群眾。不少新民警，沒有“三懂”（懂群眾心理、懂群眾語言、懂群眾語言）、“四會”（會化解矛盾、會調處糾紛、會主動服務、會宣傳發動）基本技能，導致在一些案件辦理中連詢問筆錄制作都無法完成。其實，這是片面看問題，再先進的科技、裝備也僅僅是偵查破案的助手和補充，永遠離不開人民群眾的支持。因為，公安機關的偵查工作始終離不開“人”，科學技術也有“盲區”，特別是尋找證人、查詢線索、制作筆錄、固定證據等等一系列偵查活動，都離不開人民群眾。偵查民警除了依靠現代科學技術偵查破案外，更應該發揮專群結合優勢，使偵查工作服務國家經濟建設、服務于人民群眾對社會治安的需求。

“楓橋經驗”源自于公安機關，如何傳承發展好“楓橋經驗”是公安機關及其人民警察根據法律賦予的法定職責應當思考的問題。在公安元素的“楓橋經驗”建設中，以人民為中心，結合公安執法實踐堅持民生優先、服務為先、基層在先，從源頭上、根本上、基礎上推進社會管理創新。(公安部戰略研究所城市警務研究中心2019年課題成果)

注釋：

①公安部編寫組：《中國人民公安史稿》，警官教育出版社1997年版，第324頁

②尹曙生、謝富治：《楓橋經驗》，載《炎黃春秋》2014年第7期

③公安部關于全國公安機關堅持發展新時代“楓橋經驗”的意見(公通字〔2019〕22號)

④公安部關于印發《全國公安機關創建“楓橋式公安派出所”活動工作方案》的通知(公通字〔2019〕22號) 

⑤公安部關于全國公安機關堅持發展新時代“楓橋經驗”的意見(公通字〔2019〕22號)

⑥、⑦謝平：淺談公民見證公安機關執法《公安教育》2010年第9期