公安機關應對突發疫情法律適用研究（二）

三、 應對疫情公安機關法律適用建議

中共中央《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》明確指出“疫情就是命令，防控就是責任”。公安機關在疫情防控戰役中要增強政治敏銳性和政治鑒別力，不能因為公安機關法律適用錯誤衍生“疫情次生災害”影響全局。筆者認為在疫情防控戰役中，公安機關法律適用的基本格調是：“各自打掃門前雪，兼顧他人瓦上霜”，幫忙不添亂、履職不越位、配合不錯位、危難不缺位。

（一）主動出擊，理清法律適用思路

公安部疫情防控會議要求：依法打擊各類借機造謠滋事、惡意污蔑攻擊的不法行為，及時發現處置各類造謠、不實疫情信息，積極配合有關部門開展衛生防疫等正面教育引導，堅決防止公共衛生風險向社會穩定領域傳導,堅決維護國家政治安全。根據公安機關法定職責，可以根據當前疫情狀況，主動出擊，在法律適用上可以理清以下思路：

1 、妨害傳染病防治行為的法律適用

（1）行為人拒絕執行衛生防疫機構依照傳染病防治法提出的預防、控制措施，引起甲類傳染病或者按甲類管理的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的，依據刑法第三百三十條的規定，按照以妨害傳染病防治罪定罪立案偵查。

（2）故意傳播突發傳染病病原體，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四條、第一百一十五條第一款的規定，按照以危險方法危害公共安全罪立案偵查。相關行為不構成犯罪、依法不起訴或者免于刑事處罰的，依照治安管理處罰法第二十五條的規定予以行政處罰。

（3）患有突發傳染病或者疑似突發傳染病而拒絕接受檢疫、強制隔離或者治療，過失造成傳染病傳播，情節嚴重，危害公共安全的，依照刑法第一百一十五條第二款的規定，按照過失以危險方法危害公共安全罪立案偵查。

（4）拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，根據《中華人民共和國傳染病防治法》第39條第二款規定可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。

2 、妨害公務行為的法律適用

以暴力、威脅方法阻礙醫療救護人員、疫情防疫工作人員、人民警察、受人民政府委托開展疫情防控等人員依法履行為防治突發傳染病疫情等災害而采取的防疫、檢疫、強制隔離、隔離治療等預防、控制措施的，依照刑法第二百七十七條第一款、第三款的規定，以妨害公務罪定罪處罰。需要特別注意在疫情防控中受國家機關委托依法開展工作的案件法律適用問題。我國刑法中所稱的國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋，明確了村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事的其他行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。

3 、制售偽劣口罩、防護用品等醫用衛生材料行為的法律適用

（1）在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間，生產、銷售偽劣的防治、防護產品、物資，或者生產、銷售用于防治傳染病的假藥、劣藥，構成犯罪的，分別依照刑法第一百四十條、第一百四十一條、第一百四十二條的規定，以生產、銷售偽劣產品罪，生產、銷售假藥罪或者生產、銷售劣藥罪定罪，依法從重處罰。

（2）在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間，生產用于防治傳染病的不符合保障人體健康的國家標準、行業標準的醫療器械、醫用衛生材料，或者銷售明知是用于防治傳染病的不符合保障人體健康的國家標準、行業標準的醫療器械、醫用衛生材料，不具有防護、救治功能，足以嚴重危害人體健康的，依照刑法第一百四十五條的規定，以生產、銷售不符合標準的醫用器材罪定罪，依法從重處罰。

醫療機構或者個人，知道或者應當知道系前款規定的不符合保障人體健康的國家標準、行業標準的醫療器械、醫用衛生材料而購買并有償使用的，以銷售不符合標準的醫用器材罪定罪，依法從重處罰。 

4、防控期間造謠惑眾、破壞傳染病防治工作秩序行為的法律適用

（1）編造與突發傳染病疫情等災害有關的恐怖信息，或者明知是編造的此類恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，依照刑法第二百九十一條之一的規定，以編造、故意傳播虛假恐怖信息罪定罪處罰。 

（2）散布謠言，慌報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂社會秩序的，依照治安管理處罰法第二十五條處罰。

5 、其他依法從重處罰情形

在預防、控制突發傳染病疫情等災害期間，聚眾“打砸搶”，致人傷殘、死亡的；假借研制、生產或者銷售用于預防、控制突發傳染病疫情等災害用品的名義，詐騙公私財物數額較大的；強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物情節嚴重，或者在公共場所起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂等違法犯罪行為，依法從重處罰。

（二）當好參謀，打好疫情防控“配合戰”

在公安部疫情防控會議上，趙克志強調，各級公安機關要按照黨中央的統一部署和要求，在當地黨委和政府的領導下，迅速啟動戰時工作機制，充分發揮職能作用，積極配合衛生健康等部門，狠抓疫情防控和維護穩定各項措施的落實。要全力配合有關部門做好疫情監測、排查、預警，以及感染患者收治和疑似病例及其密切接觸者的核查隔離等工作，切實做到早發現、早報告、早隔離、早治療，堅決防止疫情擴散蔓延。要派出足夠警力進駐各交通場站維護秩序，充分依托治安檢查站、交警執法站和臨時檢查點，積極協助做好出入管控地區的人員、車輛、物品衛生檢疫工作，并開辟綠色通道，優先保障救護車輛、防疫車輛和運送醫護人員、藥品器械、民生物資等車輛通行。對未經批準擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩妥處置，維護正常交通秩序。要加強機場、火車站、客運碼頭、邊檢口岸等人員進出管理，協助做好體溫檢測、篩查和口岸檢疫等工作。要根據疫情形勢發展變化，及時啟動京津冀警務一體化和聯防聯控工作機制，筑牢首都安全屏障。

在當好參謀方面，公安機關在法律適用方面可以提出建議：

1、依法行政，規范發布疫情通報和決定、規范性文件。公安機關在執行法律保障國家機構依法開展防控工作中，希望不要出現自身缺陷，不給不法分子留下任何口實和空間。筆者在疫情防控一線執勤時發現，一些行政機關在發布相關《通告》時根本沒有注明公共衛生事件中疫情控制法律依據和批準機關，直接“我們經研究決定”。個別地方行政機關懶政，直接由企業（如公交公司）發布停運等等。

2、所有行政機關、醫療救治機構依法履行職責，不缺位、不越位、不錯位。在疫情防控期間，行政機關依法行政除彰顯依法治國依法應對外，更重要的是為公安機關維護合法行政奠定基礎。

3、加強疫情防控設施建設，公安機關在執法中發現問題及時報告黨委政府。

4、建立多部門聯勤機制，集中整治防控中的問題，集中行使法律規定職權。

（三）完善證據收集制度，提高打擊影響疫情防控違法犯罪質效

1、搭建與其他行政機關疫情防控戰役共享平臺。要根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》精神，搭建信息共享平臺。相關職能部門發現公安機關管轄的違法犯罪線索，公安機關在履職中發現的其他行政機關管轄的行政違法行為線索，實施共享。對于公安機關發現的疫情（或謠言），公安機關應當及時商情主管部門進行甄別和判斷，不能代替主管部門作出錯誤判斷。相關行政機關依法收集、固定證據，發現公安機關管轄的違法犯罪線索及時移交。從筆者在防控執勤現場發現，國家機關工作人員、醫療救治機構在依法履行職務中，缺乏證據意識，對后期公安機關的保駕護航、打擊處理留下遺憾。根據我國《刑事訴訟法》第第五十四條第二款規定“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。行政機關執法人員應當從節約國家執法成本、提高打擊擾亂防控工作違反犯罪效率角度考慮，能夠收集的證據盡收。

2、注意收集、審查、判斷案件證據。維護正常的疫情防控期間社會治安秩序，對違反犯罪的打擊處理，關鍵靠證據。收集證據，是指公安機關依照法律的規定，運用法律許可的方法和手段，發現和提取證據并予以固定的執法活動。它貫穿于整個涉疫案件辦理執法活動的始終，是查明案件事實的前提。根據前述分析，公安機關可以根據疫情防控中可能出現的“妨害傳染病防治行為”、“妨害公務行為”、“制售偽劣口罩、防護用品等醫用衛生材料行為”、“防控期間造謠惑眾、破壞傳染病防治工作秩序行為”等四大類違反犯罪行為確定類案證據。如在辦理阻礙執行案件時，一是應當查明執行職務人員的身份，特別是非國家機關工作人員在協助人民政府開展疫情防控工作時政府工作部署文件、工作安排等；二是應當查明職務行為的依據是否充分、法律手續是否齊備、程序是否合法、執法手段、方式是否適當等問題以證實職務行為的合法性三是查明行為人行為方式，是否采用暴力、威脅或其它方式阻礙依法執行職務；四是查明阻礙執行職務行為造成的后果或可能造成的后果，如醫院診斷證明、傷情照片、被害人傷情鑒定、財物損失情況及鑒定、犯罪工具實物或照片、現場勘驗、檢查筆錄等證據。使用暴力阻礙執行職務，雖未造成輕傷，但具有造成疫情防控工作不能正常執行公務或其他嚴重后果的，應依照《刑法》第二百七十七條定罪處罰。因此應加強行為后果方面的證據收集。又如在疫情期間，消毒液、防護口罩等是特殊商品，其生產、包裝、儲存、銷售等每一個環節，法律、法規都有明確而嚴格的管理規定。因此，對銷售防疫物品“明知”的認定，要緊緊結合法律、法規的規定，從行為人是否取得經營的資質、人員和設施是否符合經營藥品的條件、進貨和銷售是否符合法律、法規的規定等因素綜合判定。零售防疫物品的進貨與驗收必須做到：從合法企業進貨，對首營企業應確認其資格，并做好記錄；購進藥品應有合法票據，并按規定建立購進記錄，票、帳、貨相符；購進藥品合同應明確質量條款；購進首營品種，應進行藥品質量審核，審核合格后方可經營；驗收藥品質量時，應按規定同時檢查包裝、標簽、說明書等項內容。從事防疫物品生產、包裝、儲存、銷售等行為者如果不按法律、法規規定進貨、驗收藥品，導致經營假藥的，應視為“應當明知”。在對造謠類案件處置中，要對網絡進行勘驗固定證據，需要主管部門對“謠言”進行認定和贈別，有權威部門的證據證明公安機關認定事實準確。

（四）法、理、情融合，法律效果、社會效果統一

效果是指某種動因或原因所產生的結果、后果。公安機關法律效果是以公安機關對法律的執行、適用所產生的結果，它是以法律作為衡量標準。公安機關社會效果也就是公安機關執法活動動因或原因在社會上所產生的后果，其是以社會反應和反響形式表現出來。引起社會效果的原因主要是利益沖突或均衡的結果。如前述的疫情前期武漢警方在處理案件時，充分考慮到嚴格執法與社會效果的高度統一，對涉案人員予以批評教育。又如，前述案例一、二，如果沒有嚴重情節，沒有必要治安管理，因為作為經營者確實因疫情遭受損失，批評教育和制止違法行為可以收到良好社會效果。又如前述案例三、四，就社會可能造成的危害而言確實應當處理，但是相關法律、紀律、制度有規定的，由主管部門依法處理遠遠比公安機關處理社會效果良好。

（五） 完善疫情防控立法和制度建設

在疫情防控戰役中，筆者發現確實存在需要通過立法來解決的問題。如，前述案例四，目前我國疾病防控、公共衛生、突發事件應對等法律中沒有對該行為界定如何處罰。又如，前述案例中涉及到經營企業不配合疫情防控工作，雖然《中華人民共和國傳染病防治法》規定了“緊急措施”，但對拒不配合行為，法律沒有明確規定。建議借鑒《中華人民共和國反恐怖主義法》，對拒絕行為明確設定處罰依據。由于我國法律在立法時考慮到社會效果，一般對行政機關的拒絕行為較少設定處罰，阻礙行為才可以處罰。在疫情防控戰役中，建議對一些具體問題進行收集整理，及時向立法機關反饋，可以通過完善立法制度來促進我國疫情防控法治建設。

1、對《治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項作出立法解釋，或者修改為“依法宣布緊急下”。

2、適時對《傳染病防治法》作大修。一是對“傳染病暴發、流行”的認定程序、公布程序、應對措施，做出嚴密的對應式規定，同時規定出每一步的明確時限，不留空隙。二是對疫情公布時間做適當前移，以更符合傳染病傳播及致災規律，保證“早發現早控制”的客觀需要。三是應當對“疫區”劃定的主體、標準、公布等，有更明確的規定，否則，僅提出“內控擴散，外防輸出”，“內”與“外”巳呼之欲出，但就是不明劃定疫區，這就無法提出下一步的對應措施，難以避免全國一刀切。“無區別就無政策”，這是行政規律，也應為立法所尊重。四是對“封鎖”的法定含義和準予采取的措施內容等，應當有更明確的規定，既避免“寬嚴皆誤”，又避免疫區內外的五花八門，一片亂象。現在法律僅是“封鎖”兩個字，太粗曠，不具可操作性。最后，目前法律對疫區內各主體的法定權利義務有許多規定，但對非疫區的政府、醫療機構、社會和基層組織（如社區）的權利義務，則一片空白，需要彌補。

3、將《傳染病防治法》第四章疫情控制進行修改，明確以下問題：一是基層組織根據轄區政府安排依法享有一定控制措施；二是對拒絕、不服從防控措施的人員，可以由公安機關處以5日以下行政拘留。現行法律只對“確診病人”、“疑似病人”、“密切接觸者”，規定了相應的強制性義務，而黨中央正式提出“對所有進出人員實施嚴格控制”，這就需要細化。結合武漢防控經驗，特別需要對采取“封鎖”措施前離開疫區的人員，補充新的規定。建議對前三類人員之外，對其他“進出人員”，設定“普遍的申報義務並配置拒絕申報的法律責任”，同時規定：無論疫區內外的地方和基層政府，應區分人員類別，采取相應的集中留觀、居家留觀等措施，並切實做好相應的保障工作。

疫情，并不可怕，可怕的是疫情來了就亂了方寸、無法可依。上述研究，主要是筆者在“新型冠狀病毒肺炎”疫情防控一線感悟，也算學法的人一種政治責任。公安機關在疫情面前無法躲避現實中的法律適用問題，必須面對，也必須回應。在國家治理體系建設中，希望公安機關應對疫情法律適用成為濃墨重彩的一筆。

注釋：①政法時訊zfsx6666武漢封嘴8人而導致今天的封城：應徹底取消以造謠之說而抓人的做法

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區分局一級警長，四川警察執法研究中心研究員，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省法治文化研究會理事，綿陽市法學會理事、綿陽市刑法學會理事。）