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【內容摘要】中國現行的行政非訴執行制度發端于改革開放之初，最后由行政訴訟法對人民法院的一般性司法制度進行規范。近年來，人民法院受理的行政非訴執行案件在行政訴訟司法實務中占比較重。本文以一基層檢察機關為例，分析檢察機關在開展行政非訴執行檢察監督時，存在法律規定不明確、監督力量匹配不足、監督質效不明顯等問題，并提出了完善法律法規、配齊配強監督力量、轉變檢察監督理念、把握監督環節重點、深化檢察監督實效的建議。
【關鍵詞】檢察監督 非訴執行 對策建議
近年來，人民法院受理的行政非訴執行案件在行政訴訟司法實務中占比較重，檢察機關加強行政非訴執行監督勢在必行。自全國檢察機關開展行政非訴執行監督專項活動以來，對行政非訴執行活動的監督已經成為基層檢察院做實行政檢察工作的突破口，本文以瀘州市納溪區人民檢察院為例，試圖從基層檢察院辦理行政非訴執行監督案件的實踐中分析其存在問題，提出解決存在問題的建議，以期更好的探索和構建行政非訴執行監督制度體系，推進行政非訴執行監督工作良性發展。瀘州市納溪區人民檢察位于四川南緣、長江與永寧河交匯處，現有政法專項編制42人、事業編制7人、工勤編制5人，所在轄區幅員面積約1150.22平方千米，轄10個鎮、3個街道，轄區戶籍總人口為463060人，是我國西部典型的基層檢察院。 [2] 2018年1月至2021年7月，瀘州市納溪區人民檢察院共計辦理行政訴訟監督案件為19件，其中15件為行政非訴執行監督案件，占比高達78.95%，已成開展行政訴訟監督工作的主要任務，共制發個案檢察建議 19份，類案檢察建議 1份，均得到采納回復。
一、行政非訴執行檢察監督的概念、范圍及意義
行政非訴執行檢察監督，是指人民檢察院依據人民檢察院組織法的授權和行政訴訟法的規定對人民法院行使行政非訴執行職能活動的監督。一方面，監督人民法院履行行政非訴執行職能中，在受理、審查和采取強制執行措施的司法活動是否違法；另一方面，在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，依照法律規定制發檢察建議予以監督糾正。
行政非訴執行檢察監督具有不可替代的作用，主要體現在：（一）實現憲法和人民檢察院組織法對人民檢察院的法律屬性定位，全面履行人民檢察院的法律監督職能。憲法和人民檢察院組織法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院組織法規定的法律監督職權中，有兩項包含行政非訴執行監督，即對訴訟活動的法律監督和對判決、裁定等生效法律文書執行的法律監督。行政訴訟法規定，行政非訴執行是人民法院行政訴訟執行活動的重要內容之一，屬于行政訴訟活動的組成部分，故屬于人民檢察院行政檢察監督的范圍。（二）保障人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執行職能，保護作為被執行人的公民、法人和其他組織的合法權益。現行法律將行政決定的強制執行權賦予人民法院，就是要讓人民法院對行政決定的合法性、合理性進行審查，阻止違法的行政決定損害力繼續存在，從而保護公民、法人和其他組織的合法權益。但在現行的法治運行環境下，法院、法官違法、錯誤地行使行政非訴執行權的情況難以完全避免。因此，法律賦予人民檢察院行政非訴執行檢察監督職能，加強對法院、法官依法、公正行使行政非訴執行權進行監督，對保護公民、法人和其他組織的合法權益又增加一道防線。（三）防止行政機關及其公職人員濫用職權，推進法治政府建設。人民檢察院履行法律監督職能中，對人民法院就行政非訴執行案件作出的準予執行或不準予執行的裁定進行審查時，必然一并審查行政機關所申請法院執行的行政行為的合法性。若發現行政機關作出的行政決定違法而人民法院仍裁定準予執行的，在向人民法院提出檢察建議予以糾正的同時，亦要制發檢察建議發送行政機關予以糾正。檢察機關的這種監督無疑有利于防止行政機關及其公職人員濫用職權，推進法治政府建設。（四）支持公民、法人和其他組織依法維權，促進行政相對人守法和依法履行法定義務。當事人申請檢察機關對行政非訴執行監督的理由，無非兩種情形，一是人民法院審查作出的裁定損害其合法權益，二是行政機關作出的行政決定損害其合法權益。因此，檢察機關不論是對人民法院的監督，還是對行政機關的監督，均是支持公民、法人和其他組織依法維權，促進行政相對人守法和依法履行法定義務。（五）防范和化解社會矛盾，推進和諧社會、法治社會建設。人民檢察院在開展行政非訴執行監督工作中，將實質性化解行政爭議貫穿于辦案環節，發揮防范和化解社會矛盾，推進和諧社會、法治社會建設的功能和作用。
二、當前行政非訴執行檢察監督工作存在的問題
自最高人民檢察院開展行政非訴執行監督專項活動以來，全國檢察機關尤其是各地基層檢察院均結合當地實際，不同程度開展行政非訴執行監督專項活動。以瀘州市納溪區人民檢察院為例，該院在開展行政非訴執行監督專項活動中，通過走訪行政機關、走進企業、走入基層群眾等方式，扎實開展行政非訴執行工作，并發現以下問題。
（一）人民法院方面
1.存在嚴重超期情形。非訴執行案件基本上系基層人民法院執行，由于基層人民法院案多人少，執行難問題長期存在，加上行政非訴執行案件的申請人系行政機關，其要求執行的愿望沒有作為自然人的執行案件的申請人強。有的行政機關遞交申請就了事，有的行政機關得到準予執行裁定就了事，不加強跟蹤催促人民法院執行，案件一裁了之或一申請了的現象普遍存在。
2.存在未向被申請人送達準予強制執行裁定情形。行政非訴執行準予執行裁定書，如同行政訴訟中的判決書和裁定書，涉及行政管理相對人的實體權益，當事人應當享有知曉權，人民法院作出準予執行裁定后，應當將裁定書送達當事人。但實踐中，人民法院往往未將準予執行裁定書送達行政管理相對人，一定意義上損害了當事人的合法權益。
3.人民法院因績效考核為追求結案率而虛假結案。近年來，各個單位實行績效考核以助推工作發展呈現了許多工作亮點。但由于過度追求績效考核，一些部門脫離實際下達績效考核指標，導致被考核部門完不成績效指標的前提下，弄虛作假。如，法院受理的執行案件數量逐年增大，法院執行部門被考核指標中的結案率一項任務較重，與執行案件客觀實際不符。為了完成績效考核指標，執行法官在執行案件中采取虛構當事人撤回申請、偽造結案通知書等，使不能結案作形式上的結案處理。
（二）人民檢察院方面
1.法律規定不明確。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求檢察機關在履行監督職責中發現政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應當監督其糾正；《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》規定，檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。但是目前行政訴訟法等法律法規并未明確規定，檢察機關在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，可以監督其糾正。實務中，對于檢察機關履行職責中，發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，依照什么法律、什么條款制發檢察建議等進行督促其糾正仍處于空白。因此，目前檢察機關對行政行為的監督仍處于無法可依的境地，無法全面拓展這項業務。
2.檢察監督力量不足。行政非訴執行檢察監督，一方面要監督人民法院履行行政非訴執行職能中在受理環節、審查環節、采取執行措施環節是否依法、公正履行職責；另一方面，要監督行政機關作出行政決定是否合法、合理。目前司法責任制改革后，基層檢察機關大多數民事、行政、公益訴訟三合一，三大檢察由一個部門的幾個人承擔，行政檢察沒有專門機構和專職人員，應付日常事務都顯得捉襟見肘，很難做實做強。加上行政法律法規、行政執法標準等法律知識龐大而繁雜，基層檢察院從事行政檢察工作人員知識貧乏，導致行政非訴執行檢察監督工作很難有新的突破和作為。
3.檢察監督質效不明顯。當前，檢察建議普遍存在監督剛性不足問題，影響法律監督的質效。同時，對于法院、行政機關存在的部分不規范問題，與其系統的整體管理、體制相關，不是一份檢察建議即可解決，這需要被建議單位根據法律法規規定逐步完善、并走向規范。
三、完善行政非訴執行檢察監督的建議
為加強對行政非訴執行案件的監督，有效維護社會公共利益、促進依法行政、規范非訴執行活動，擬提出如下對策和建議，以助推該項工作落實落地。
（一）完善檢察監督立法。建議人大常委會在修訂《行政訴訟法》《行政強制法》《行政處罰法》等相關法律時，將人民檢察院對行政行為監督的范圍、條件、情形、方式以及行政機關對檢察監督中檢察建議、糾正違法通知書等的辦理、回復、整改、落實等用具體的法律條文予以明確，使人民檢察院在行政非訴執行檢察監督中，更好地依法監督、依法辦案，維護社會公共利益，有效推進法治政府建設。
（二）配強檢察監督力量。檢察機關也要加強內部機構調整，逐步實現基層人民檢察院民事、行政、公益訴訟三大檢察單列，配齊配強人員和制度，使行政非訴執行檢察監督工作有專門機構、專職人員具體負責，有利于四大檢察全面協調充分發展。同時，加強行政法學人才的引進，著力培訓現有的行政檢察人員，努力提高從事行政非訴執行檢察監督工作人員的專業素質，增強監督力度和實效。
（三）把握監督環節重點。檢察機關要把行政非訴執行監督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察監督發揮不足的突破口。在法院受理環節，緊緊圍繞《行政強制法》第五十六條規定和最高人民法院關于適用《行政訴訟法》的解釋第一百五十五條規定的條件進行監督；在法院審查環節，緊緊圍繞《行政強制法》第五十八條規定的情形和最高人民法院關于適用《行政訴訟法》的解釋第九十三條規定進行監督；在法院執行實施環節，緊緊圍繞行政訴訟法及司法解釋和最高人民法院關于執行工作的相關規范，重點監督是否超期未執行、財產查控、處置措施是否違法和終結本次執行程序、執行和解以及罰款、拘留是否違法等等；在行政執法環節，目前法律框架下，檢察機關對行政執法監督主要限于行政機關怠于申請行政非訴強制執行和人民法院裁定由行政機關執行而行政機關未及時執行這兩種情形，辦案中一旦發現檢察機關應當依法監督。檢察機關在行政非訴執行監督過程中，應重點審查行政機關在申請人民法院強制執行前，是否以書面方式履行了催告程序，是否明確了履行的方式及期限等；法院在行政非訴執行中是否侵害了被執行人的合法權益，是否損害國家利益和社會公共利益，是否及時履行了告知程序，在特殊情況下法院是否聽取了被執行人和行政機關的意見等。若發現執行程序不規范等情形，應及時立案審查，并向相關單位提出檢察建議。同時，加強跟進監督，對提出的檢察建議要跟蹤落實、跟蹤問效，努力把每一件檢察建議做到有剛性。
（四）轉變檢察監督理念。堅持以辦案為中心，切實做到“在辦案中監督，在監督中辦案”，堅持雙贏多贏共贏目標，確保執法公平司法公正。在辦理案件和提出檢察建議的同時，加強與人民法院、行政機關的聯系溝通，會商解決存在的具體問題，針對部分行政非訴執行不規范問題及時按要求補充完善，對不應作出行政非訴執行的裁判文書及時下架，對符合規定可以取消失信被執行人名單的及時取消，確保人民群眾和企業的合法權益。同時，積極建立健全信息通報、聯席會議、銜接配合等工作機制，推動提高公正司法和依法行政水平，切實推動行政強制執行體制機制不斷完善。
（五）深化檢察監督實效。積極參與社會治理，把深化行政非訴執行監督與促進社會治理體系和社會治理能力現代化、法治化結合起來。針對個案的辦理，要認真做好涉案群眾和企業的安撫工作，善于審時度勢，及時及早發現不良苗頭，并提前介入妥善處置。同時，著眼于個案背后的共性問題，對于行政機關履職過程中的風險隱患剖析研判，對監督工作中發現的社會治理方面存在的問題和漏洞，深入查找原因，研究對策建議，向有關部門提出加強社會治理的檢察建議。此外，應加強行政非訴執行領域的行政爭議實質性化解工作，整合審判機關、檢察機關、行政機關和社會組織的力量，多措并舉，多管齊下，化解行政爭議，保護當事人合法權益，維護社會和諧穩定。
[1] 李飛，男，1978年10月出生，瀘州市納溪區人民檢察院，黨組書記、檢察長；羅文，男，瀘州市納溪區人民檢察院，第二檢察部員額檢察官；楊濤，男，瀘州市納溪區人民檢察院，四級檢察官助理。
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