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【內(nèi)容摘要】中國現(xiàn)行的行政非訴執(zhí)行制度發(fā)端于改革開放之初，最后由行政訴訟法對人民法院的一般性司法制度進行規(guī)范。近年來，人民法院受理的行政非訴執(zhí)行案件在行政訴訟司法實務中占比較重。本文以一基層檢察機關(guān)為例，分析檢察機關(guān)在開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督時，存在法律規(guī)定不明確、監(jiān)督力量匹配不足、監(jiān)督質(zhì)效不明顯等問題，并提出了完善法律法規(guī)、配齊配強監(jiān)督力量、轉(zhuǎn)變檢察監(jiān)督理念、把握監(jiān)督環(huán)節(jié)重點、深化檢察監(jiān)督實效的建議。
【關(guān)鍵詞】檢察監(jiān)督 非訴執(zhí)行 對策建議
近年來，人民法院受理的行政非訴執(zhí)行案件在行政訴訟司法實務中占比較重，檢察機關(guān)加強行政非訴執(zhí)行監(jiān)督勢在必行。自全國檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動以來，對行政非訴執(zhí)行活動的監(jiān)督已經(jīng)成為基層檢察院做實行政檢察工作的突破口，本文以瀘州市納溪區(qū)人民檢察院為例，試圖從基層檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的實踐中分析其存在問題，提出解決存在問題的建議，以期更好的探索和構(gòu)建行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度體系，推進行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作良性發(fā)展。瀘州市納溪區(qū)人民檢察位于四川南緣、長江與永寧河交匯處，現(xiàn)有政法專項編制42人、事業(yè)編制7人、工勤編制5人，所在轄區(qū)幅員面積約1150.22平方千米，轄10個鎮(zhèn)、3個街道，轄區(qū)戶籍總?cè)丝跒?63060人，是我國西部典型的基層檢察院。 [2] 2018年1月至2021年7月，瀘州市納溪區(qū)人民檢察院共計辦理行政訴訟監(jiān)督案件為19件，其中15件為行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，占比高達78.95%，已成開展行政訴訟監(jiān)督工作的主要任務，共制發(fā)個案檢察建議 19份，類案檢察建議 1份，均得到采納回復。
一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的概念、范圍及意義
行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，是指人民檢察院依據(jù)人民檢察院組織法的授權(quán)和行政訴訟法的規(guī)定對人民法院行使行政非訴執(zhí)行職能活動的監(jiān)督。一方面，監(jiān)督人民法院履行行政非訴執(zhí)行職能中，在受理、審查和采取強制執(zhí)行措施的司法活動是否違法；另一方面，在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議予以監(jiān)督糾正。
行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督具有不可替代的作用，主要體現(xiàn)在：（一）實現(xiàn)憲法和人民檢察院組織法對人民檢察院的法律屬性定位，全面履行人民檢察院的法律監(jiān)督職能。憲法和人民檢察院組織法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院組織法規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)中，有兩項包含行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，即對訴訟活動的法律監(jiān)督和對判決、裁定等生效法律文書執(zhí)行的法律監(jiān)督。行政訴訟法規(guī)定，行政非訴執(zhí)行是人民法院行政訴訟執(zhí)行活動的重要內(nèi)容之一，屬于行政訴訟活動的組成部分，故屬于人民檢察院行政檢察監(jiān)督的范圍。（二）保障人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執(zhí)行職能，保護作為被執(zhí)行人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。現(xiàn)行法律將行政決定的強制執(zhí)行權(quán)賦予人民法院，就是要讓人民法院對行政決定的合法性、合理性進行審查，阻止違法的行政決定損害力繼續(xù)存在，從而保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但在現(xiàn)行的法治運行環(huán)境下，法院、法官違法、錯誤地行使行政非訴執(zhí)行權(quán)的情況難以完全避免。因此，法律賦予人民檢察院行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能，加強對法院、法官依法、公正行使行政非訴執(zhí)行權(quán)進行監(jiān)督，對保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益又增加一道防線。（三）防止行政機關(guān)及其公職人員濫用職權(quán)，推進法治政府建設。人民檢察院履行法律監(jiān)督職能中，對人民法院就行政非訴執(zhí)行案件作出的準予執(zhí)行或不準予執(zhí)行的裁定進行審查時，必然一并審查行政機關(guān)所申請法院執(zhí)行的行政行為的合法性。若發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)作出的行政決定違法而人民法院仍裁定準予執(zhí)行的，在向人民法院提出檢察建議予以糾正的同時，亦要制發(fā)檢察建議發(fā)送行政機關(guān)予以糾正。檢察機關(guān)的這種監(jiān)督無疑有利于防止行政機關(guān)及其公職人員濫用職權(quán)，推進法治政府建設。（四）支持公民、法人和其他組織依法維權(quán)，促進行政相對人守法和依法履行法定義務。當事人申請檢察機關(guān)對行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的理由，無非兩種情形，一是人民法院審查作出的裁定損害其合法權(quán)益，二是行政機關(guān)作出的行政決定損害其合法權(quán)益。因此，檢察機關(guān)不論是對人民法院的監(jiān)督，還是對行政機關(guān)的監(jiān)督，均是支持公民、法人和其他組織依法維權(quán)，促進行政相對人守法和依法履行法定義務。（五）防范和化解社會矛盾，推進和諧社會、法治社會建設。人民檢察院在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中，將實質(zhì)性化解行政爭議貫穿于辦案環(huán)節(jié)，發(fā)揮防范和化解社會矛盾，推進和諧社會、法治社會建設的功能和作用。
二、當前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作存在的問題
自最高人民檢察院開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動以來，全國檢察機關(guān)尤其是各地基層檢察院均結(jié)合當?shù)貙嶋H，不同程度開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動。以瀘州市納溪區(qū)人民檢察院為例，該院在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動中，通過走訪行政機關(guān)、走進企業(yè)、走入基層群眾等方式，扎實開展行政非訴執(zhí)行工作，并發(fā)現(xiàn)以下問題。
（一）人民法院方面
1.存在嚴重超期情形。非訴執(zhí)行案件基本上系基層人民法院執(zhí)行，由于基層人民法院案多人少，執(zhí)行難問題長期存在，加上行政非訴執(zhí)行案件的申請人系行政機關(guān)，其要求執(zhí)行的愿望沒有作為自然人的執(zhí)行案件的申請人強。有的行政機關(guān)遞交申請就了事，有的行政機關(guān)得到準予執(zhí)行裁定就了事，不加強跟蹤催促人民法院執(zhí)行，案件一裁了之或一申請了的現(xiàn)象普遍存在。
2.存在未向被申請人送達準予強制執(zhí)行裁定情形。行政非訴執(zhí)行準予執(zhí)行裁定書，如同行政訴訟中的判決書和裁定書，涉及行政管理相對人的實體權(quán)益，當事人應當享有知曉權(quán)，人民法院作出準予執(zhí)行裁定后，應當將裁定書送達當事人。但實踐中，人民法院往往未將準予執(zhí)行裁定書送達行政管理相對人，一定意義上損害了當事人的合法權(quán)益。
3.人民法院因績效考核為追求結(jié)案率而虛假結(jié)案。近年來，各個單位實行績效考核以助推工作發(fā)展呈現(xiàn)了許多工作亮點。但由于過度追求績效考核，一些部門脫離實際下達績效考核指標，導致被考核部門完不成績效指標的前提下，弄虛作假。如，法院受理的執(zhí)行案件數(shù)量逐年增大，法院執(zhí)行部門被考核指標中的結(jié)案率一項任務較重，與執(zhí)行案件客觀實際不符。為了完成績效考核指標，執(zhí)行法官在執(zhí)行案件中采取虛構(gòu)當事人撤回申請、偽造結(jié)案通知書等，使不能結(jié)案作形式上的結(jié)案處理。
（二）人民檢察院方面
1.法律規(guī)定不明確。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應當監(jiān)督其糾正；《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。但是目前行政訴訟法等法律法規(guī)并未明確規(guī)定，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，可以監(jiān)督其糾正。實務中，對于檢察機關(guān)履行職責中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，依照什么法律、什么條款制發(fā)檢察建議等進行督促其糾正仍處于空白。因此，目前檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督仍處于無法可依的境地，無法全面拓展這項業(yè)務。
2.檢察監(jiān)督力量不足。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，一方面要監(jiān)督人民法院履行行政非訴執(zhí)行職能中在受理環(huán)節(jié)、審查環(huán)節(jié)、采取執(zhí)行措施環(huán)節(jié)是否依法、公正履行職責；另一方面，要監(jiān)督行政機關(guān)作出行政決定是否合法、合理。目前司法責任制改革后，基層檢察機關(guān)大多數(shù)民事、行政、公益訴訟三合一，三大檢察由一個部門的幾個人承擔，行政檢察沒有專門機構(gòu)和專職人員，應付日常事務都顯得捉襟見肘，很難做實做強。加上行政法律法規(guī)、行政執(zhí)法標準等法律知識龐大而繁雜，基層檢察院從事行政檢察工作人員知識貧乏，導致行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作很難有新的突破和作為。
3.檢察監(jiān)督質(zhì)效不明顯。當前，檢察建議普遍存在監(jiān)督剛性不足問題，影響法律監(jiān)督的質(zhì)效。同時，對于法院、行政機關(guān)存在的部分不規(guī)范問題，與其系統(tǒng)的整體管理、體制相關(guān)，不是一份檢察建議即可解決，這需要被建議單位根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定逐步完善、并走向規(guī)范。
三、完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的建議
為加強對行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督，有效維護社會公共利益、促進依法行政、規(guī)范非訴執(zhí)行活動，擬提出如下對策和建議，以助推該項工作落實落地。
（一）完善檢察監(jiān)督立法。建議人大常委會在修訂《行政訴訟法》《行政強制法》《行政處罰法》等相關(guān)法律時，將人民檢察院對行政行為監(jiān)督的范圍、條件、情形、方式以及行政機關(guān)對檢察監(jiān)督中檢察建議、糾正違法通知書等的辦理、回復、整改、落實等用具體的法律條文予以明確，使人民檢察院在行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中，更好地依法監(jiān)督、依法辦案，維護社會公共利益，有效推進法治政府建設。
（二）配強檢察監(jiān)督力量。檢察機關(guān)也要加強內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，逐步實現(xiàn)基層人民檢察院民事、行政、公益訴訟三大檢察單列，配齊配強人員和制度，使行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作有專門機構(gòu)、專職人員具體負責，有利于四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。同時，加強行政法學人才的引進，著力培訓現(xiàn)有的行政檢察人員，努力提高從事行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作人員的專業(yè)素質(zhì)，增強監(jiān)督力度和實效。
（三）把握監(jiān)督環(huán)節(jié)重點。檢察機關(guān)要把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察監(jiān)督發(fā)揮不足的突破口。在法院受理環(huán)節(jié)，緊緊圍繞《行政強制法》第五十六條規(guī)定和最高人民法院關(guān)于適用《行政訴訟法》的解釋第一百五十五條規(guī)定的條件進行監(jiān)督；在法院審查環(huán)節(jié)，緊緊圍繞《行政強制法》第五十八條規(guī)定的情形和最高人民法院關(guān)于適用《行政訴訟法》的解釋第九十三條規(guī)定進行監(jiān)督；在法院執(zhí)行實施環(huán)節(jié)，緊緊圍繞行政訴訟法及司法解釋和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行工作的相關(guān)規(guī)范，重點監(jiān)督是否超期未執(zhí)行、財產(chǎn)查控、處置措施是否違法和終結(jié)本次執(zhí)行程序、執(zhí)行和解以及罰款、拘留是否違法等等；在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，目前法律框架下，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督主要限于行政機關(guān)怠于申請行政非訴強制執(zhí)行和人民法院裁定由行政機關(guān)執(zhí)行而行政機關(guān)未及時執(zhí)行這兩種情形，辦案中一旦發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)應當依法監(jiān)督。檢察機關(guān)在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督過程中，應重點審查行政機關(guān)在申請人民法院強制執(zhí)行前，是否以書面方式履行了催告程序，是否明確了履行的方式及期限等；法院在行政非訴執(zhí)行中是否侵害了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，是否損害國家利益和社會公共利益，是否及時履行了告知程序，在特殊情況下法院是否聽取了被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見等。若發(fā)現(xiàn)執(zhí)行程序不規(guī)范等情形，應及時立案審查，并向相關(guān)單位提出檢察建議。同時，加強跟進監(jiān)督，對提出的檢察建議要跟蹤落實、跟蹤問效，努力把每一件檢察建議做到有剛性。
（四）轉(zhuǎn)變檢察監(jiān)督理念。堅持以辦案為中心，切實做到“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，堅持雙贏多贏共贏目標，確保執(zhí)法公平司法公正。在辦理案件和提出檢察建議的同時，加強與人民法院、行政機關(guān)的聯(lián)系溝通，會商解決存在的具體問題，針對部分行政非訴執(zhí)行不規(guī)范問題及時按要求補充完善，對不應作出行政非訴執(zhí)行的裁判文書及時下架，對符合規(guī)定可以取消失信被執(zhí)行人名單的及時取消，確保人民群眾和企業(yè)的合法權(quán)益。同時，積極建立健全信息通報、聯(lián)席會議、銜接配合等工作機制，推動提高公正司法和依法行政水平，切實推動行政強制執(zhí)行體制機制不斷完善。
（五）深化檢察監(jiān)督實效。積極參與社會治理，把深化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與促進社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化、法治化結(jié)合起來。針對個案的辦理，要認真做好涉案群眾和企業(yè)的安撫工作，善于審時度勢，及時及早發(fā)現(xiàn)不良苗頭，并提前介入妥善處置。同時，著眼于個案背后的共性問題，對于行政機關(guān)履職過程中的風險隱患剖析研判，對監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的社會治理方面存在的問題和漏洞，深入查找原因，研究對策建議，向有關(guān)部門提出加強社會治理的檢察建議。此外，應加強行政非訴執(zhí)行領(lǐng)域的行政爭議實質(zhì)性化解工作，整合審判機關(guān)、檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織的力量，多措并舉，多管齊下，化解行政爭議，保護當事人合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定。
[1] 李飛，男，1978年10月出生，瀘州市納溪區(qū)人民檢察院，黨組書記、檢察長；羅文，男，瀘州市納溪區(qū)人民檢察院，第二檢察部員額檢察官；楊濤，男，瀘州市納溪區(qū)人民檢察院，四級檢察官助理。
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