關于《信訪工作條例》宣傳教育培訓的思考

【內容提要】《條例》的生命在于實施，實施的前提在于宣傳教育培訓。《條例》培訓作為“政治任務”，需要在教材編寫、師資儲備上下功夫。從“公安院校類”“公安機關領導干部類”“公安民警類”“公安信訪民警類”“信訪人類”五大類宣傳教育培訓。信訪工作是黨的群眾工作重要組成部分，信訪工作始終置于黨的絕對領導之下，信訪工作的政治屬性：黨的工作重要組成部分。建立信訪隨崗學習制度、在信訪接待場所設立執法觀察站發揮“第二研究室”功能。   

【關鍵詞】信訪工作條例  宣傳 培訓  思考

2022年2月25日，中共中央、國務院發布《信訪工作條例》（以下簡稱《條例》），中央信訪工作聯席會議辦公室、國家信訪局印發關于認真學習宣傳貫徹落實《條例》的通知，要求有計劃地組織開展全員培訓，抓住領導干部這個“關鍵少數”，特別指出“要把深入學習宣傳貫徹落 實條例作為一項重要政治任務”。《條例》首次以黨內法規方式明確“各級黨校（行政學院）應當將信訪工作作為黨性教育內容納入教學培訓，加強干部教育培訓”。公安部為貫徹落實中央信訪工作部署，部黨委（擴大）專門召開學習貫徹《條例》會議并明確將《條例》列入警銜晉升、新任市縣公安局長和新警培訓等培訓課程，納入全警實戰大練兵培訓范圍。提出了“組織編寫公安信訪工作教材，將公安信訪工作納入公安院校必修課程”“統籌推進民警教育培訓和群眾普法宣傳”等工作思路。常言道“工欲善其事，必先利其器”。如何在公安機關貫徹落實好《條例》，對《條例》的培訓工作是關鍵；而培訓好，《條例》教材編寫工作又是最基礎性的工作。筆者作為公安部信訪專家和長期從事警察法學教育的教官，認為我們應當要就《條例》宣講教材定位、講什么，講給誰聽，怎么講等具體問題進行討論和研究。

一、《條例》宣傳教育培訓總體架構

優秀制度的生命在于實施，實施的前提在于宣傳教育培訓。《條例》培訓作為“政治任務”，《條例》宣傳教育培訓應當整體推進課程、系統研發，根據對象不同分為：

“公安院校”類。學習對象為公安院校的學生，按照《條例》體例編寫教材，側重于對《條例》原文進行解讀，形成信訪工作知識體系。根據研究，建議編寫《公安信訪工作概論》。公安信訪工作給出定義后，可以設置《總則》《公安信訪渠道》《公安信訪事項的提出》《公安信訪事項的受理》《公安信訪事項的辦理和督辦》《法治信訪》等章目。

“公安機關領導干部”類。公安機關“關鍵少數”，以公安機關科所隊長、基層公安機關班子成員為培訓對象，主要內容為《條例》中對各級黨委的要求如何落實和矛盾糾紛化解工作等。強調黨對信訪工作的領導、如何領導，注重黨對信訪工作中矛盾糾紛化解能力建設。

“普通民警”類。從《條例》內容看，人人都是信訪民警的要求并不是夸張。公安民警在執法中，往往會“制造”信訪，成為“被信訪人”。同時，基層民警為了配合《條例》的貫徹執行，有不得不參與部分工作，使民警置于信訪“風險中心”。在維護信訪秩序中，民警又是執法的主力軍。圍繞公安機關民警為培訓對象，其重點在于信訪秩序的維護。用已經發生的公安信訪為藍本，分析研究引發公安信訪的原因、類別，化解基本技巧。針對信訪秩序維護中違法行為定性、違法信訪案件證據收集、信訪工作參與技巧等。

“公安信訪民警”類。其內容為《條例》對信訪人工作人員的要求、信訪化解技巧、信訪工作中群眾工作法（接訪、調查、答復、回訪、與信訪人交流技巧等）、發揮第二研究室作用等。

“信訪人”類。以信訪人為主的課程，主要是幫助信訪人算好“法治帳”（常見違法信訪所帶來的法律風險），幫助信訪人依法維權、依法信訪。信訪秩序的維護，信訪人起到決定性作用。介紹我國法律救濟渠道，依法信訪、依法維權。

二、學史明理，在《條例》宣傳教育培訓中融貫《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》

習近平總書記指出：“歷史研究是一切社會科學的基礎，承擔著‘究天人之際，通古今之變’的使命。”。一百年來，黨領導人民浴血奮戰、百折不撓，創造了新民主主義革命的偉大成就。信訪制度創建于新中國成立之初，是黨和政府密切聯系群眾的一項重要制度。1949年8月，中共中央批準成立中央書記處政治秘書室，專門為毛澤東和其他中央領導同志處理信訪工作。10月1日，中央人民政府成立后，中央人民政府委員會、政務院秘書廳、總理辦公室都分別處理人民群眾的來信。一般認為這是我國信訪工作的開端。1950年初，中共中央決定撤銷中共中央書記處政治秘書室，成立中共中央辦公廳秘書室，田家英任主任，負責處理群眾寫給毛澤東等中央領導同志的信件。群眾寫給政府的信件由中央人民政府委員會辦公廳、政務院秘書廳和總理辦公室三個部門處理。1951年2月28日，劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上的講話中強調：“各級人民政府和政協委員會要建立專門的有能力的機構來適當處理人民向政府所提出的每個要求，答復人民的來信，并用方便的辦法接見人民”。1951年3月，政務院秘書廳成立了“群眾信件組”，所有的群眾來信都由該組專門處理。在國家行政機構中，“群眾信件組”是最早設立的專職信訪機構。1951年4月30日，中共中央秘書室向毛澤東寫了一份關于1月至3月處理群眾來信情況的報告。5月16日，毛澤東作出重要批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事情看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度。如果人民來信很多，本人處理困難，應當設立適當人數的專門機關或專門的人，處理這些信件。如果來信不多，本人或者秘書能夠處理，則不要另設專人”。這個批示發至縣以上機關黨委、黨組，成為信訪工作的重要指導思想，指明了信訪工作的性質是黨委、政府的“秘書型”工作，“加強和人民的聯系”是信訪制度的首要功能。信訪制度的另一重要功能是監督黨和政府，反對官僚主義，防止新生政權的腐敗墮落。6月7日，政務院正式頒發《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。《決定》對處理群眾來信來訪的原則、機構設置都做出了相應的規定。這個《決定》是共和國第一部規范信訪活動和信訪工作的行政法規，為我國信訪制度的建立起到了示范性作用。1951年7月19日，政協全國委員會第25次會議通過《關于處理人民意見的試行辦法》，要求各級政協委員會把接受與處理人民意見的工作，視為自己的“重要工作，并指定專人管理”。

改革開放后信訪工作定位的發展。鄧小平同志反復強調;“要緊緊依靠群眾，密切聯系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益”。1979年11月，鄧小平同志作出重要指示，中央成立了中央機關處理上訪問題領導小組，從中央到地方先后抽調20萬名干部，在全國開展了近兩年的大規模處理上訪問題活動。1984年4月，中辦、國辦下發《黨政機關信訪工作暫行條例》，初步將信訪工作納入制度化、規范化軌道。江澤民同志將信訪工作的作用概括為；“我們要認真聽取群眾的意見和要求，切實解決工作中存在的問題，關心群眾疾苦，多做密切黨群關系的好事、實事。各級黨委和政府要切實加強對信訪工作的領導，使其在加強社會主義民主與法制的建設、密切黨和政府與人民群眾的關系中，發揮更大的作用”。2006年8月5日，胡錦濤總書記對信訪工作專門作了批示，指出；“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。”“8.5”指示為新時期信訪工作確立了全新的定位。構建社會主義和諧社會需要不斷增加和諧因素，最大限度地化解不和諧因素。信訪工作要承擔起這項任務，力求把一些問題解決在初始階段，把絕大多數矛盾和問題化解在基層，以減輕政府和社會的壓力。2014年1月7日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在中央政法工作會議上對新時期信訪工作提出新的要求：訴求合理的解決到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理。這樣把信訪工作地位和作用再次提升到一個全新的高度來認識。新的定位為處理信訪問題，做好信訪工作指明了方向。2016年4月21日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題作出重要指示：要綜合施策，下大氣力處理好信訪突出問題，把群眾合理合法的利益訴求解決好。習近平指出，當前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關群眾切身利益，事關社會和諧穩定。各地各部門要高度重視，強化責任擔當，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。習近平強調，各地各部門要加強風險研判，加強源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題。

認真貫徹全面貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，把毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平等黨的主要負責人在不同時期對信訪工作的要求，讓學員感受到黨對信訪工作的一貫領導，從而準確理解中央政治局審查通過的黨內法規《條例》。

《條例》宣傳教育培訓通過對中國信訪前世今生介紹，明確以下觀點：一是信訪工作是黨的群眾工作重要組成部分。二是信訪工作始終置于黨的絕對領導之下。三是信訪工作的政治屬性：黨的工作重要組成部分。

三、法治信訪貫穿整個《條例》宣傳教育培訓

我國現有的信訪制度起源于古代的直訴制度，古代的直訴制度是指有冤情的當事人或近親屬，為伸冤情，直接將案件陳述于皇帝，希望皇帝予以公正審判的一種訴訟制度。肺石、路鼓、邀車駕、上表等，都是我國古代最具代表性的直訴方式。從我國古代信訪制度看，始終是一種與律法有關的事務。當代信訪制度與古代直訴制度一脈相承，體現了法的繼承性和傳統文化的連續性。我國現行的信訪制度是反映中國國情的一項特殊的實現權利救濟和民意表達的制度。長期以來，作為信訪工作主體的信訪人、信訪工作人員對信訪認識產生誤區。筆者在某市舉辦的有轄區縣級信訪部門和市級部門信訪干部參加的信訪業務骨干培訓上，發出“信訪工作是否是在執法？”，幾乎沒有一人回答正確。信訪干部，絕大部分認為信訪工作不是執法。信訪人，更加是信“訪”不信“法”。很多已經按照法律法規規定依法處理的案（事）件，信訪人依然信訪不斷。

黨的十八大以來，國家信訪局貫徹落實中央要求，圍繞信訪工作制度改革采取了一系列改革舉措。歸納起來，就是推行陽光信訪、責任信訪和法治信訪。法治信訪，就是運用法治思維和法治方式做好信訪工作，推進信訪法治化，更好地維護群眾合法權益。概括起來，就是五個“法”：一是“法定職責”，列出信訪部門職責清單，明確職責范圍；二是“法定途徑”。專業的事情讓專業人士去干，突出“行政復議”“行政訴訟”“刑事復議、復核、檢察機關立案監督”“國家賠償”等法律救濟，突出法定主管部門“主干線”。組織協調信訪工作任務較重的部門通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，列出分類處理的法定途徑清單，明確受理范圍，然后實施；三是“法定程序”，完善《條例》的配套措施，規范工作程序；四是“尊重司法”，實行“信訪與訴訟分離”，支持和配合政法機關依法處理涉法涉訴信訪問題；五是配合行政機關依法處理涉訪案（事）件。此次《條例》的出臺，不少學者認為不再是行政法規，而是內部規定。其實，這是對新《條例》的誤讀。在我國現行的法律制度中，黨內法規已經成為重要組織部分。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。新《條例》是2022年1月24日中共中央政治局會議審議批準，2022年2月25日中共中央、國務院發布，是我國第一部信訪工作黨內法規。同時，《條例》由于有國務院與中共中央聯合發布，由具有其行政性。最高人民法院關于準確理解和適用刑法中“國家規定”的有關問題的通知作出如下解讀：刑法中的“國家規定”是指，全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令。其中，“國務院規定的行政措施”應當由國務院決定，通常以行政法規或者國務院制發文件的形式加以規定。以國務院辦公廳名義制發的文件，符合以下條件的，亦應視為刑法中的“國家規定”：（1）有明確的法律依據或者同相關行政法規不相抵觸；（2）經國務院常務會議討論通過或者經國務院批準；（3）在國務院公報上公開發布。

四、《條例》宣傳教育培訓以維護信訪秩序為核心

秩序，基本解釋：秩側重于有條理、不混亂，序側重于有先后、不顛倒；整齊而有條理的狀況；意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性；穩定的、具有可延續性的一種狀態。秩序的原意是指有條理.不混亂的情況，是"無序"的相對面。信訪秩序，是指信訪工作參與者共同維護有條理，不混亂，符合社會規范化（法律規定）信訪狀態。

筆者研究發現需要在教材中明確一個觀點：“四規范”是正常信訪工作秩序必須遵循的原則。第一規范：信訪人采用書信、電子郵件、傳真、電話、網上信訪、走訪等形式提出信訪事項的活動。包括信訪方式規范，走訪人員規范，信訪內容規范。第二規范：各級各部門專門的信訪機構依法處理信訪事項的活動。信訪工作人員按照《條例》規定，依法、妥善處理信訪事項。第三規范：業務主管部門對涉及信訪事項正確決定處理。第四規范：公安機關維護信訪秩序。公安機關是國家機關的重要組成部分，公安機關與其他行政機關、司法機關不同依法承擔了刑事、行政執法任務。公安機關除依法處理涉及自己的信訪案（事）件外，還有維護所有信訪機構正常信訪秩序職責。公安信訪工作是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級公安機關及相關警鐘、部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由公安機關處及相關警種、部門處理的活動。這一概念，應當同時具備3個要件。一是公民法人或者組織所提的信訪事項應當是涉警事項；二是信訪形式符合法定要求；三是公安機關以及警種、部門有職有權有責處理。

良好的信訪秩序，是有效解決群眾信訪問題的前提和保障。《條例》專門就信訪秩序維護提出了明確規定，教材在編寫過程中可以將信訪秩序作為一個重要內容。對維護信訪秩序，應當貫徹以下基本要求：

1、對于信訪人。一是信訪人必須依法信訪。所謂依法的“法”，主要是新《條例》及《中華人民共和國集會游行示威法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中人民共和國刑法》等法律、法規。所謂“依法”，即信訪人要按照《條例》規范的權限、規定的程序和實體規則，依法進行的信訪活動。二是關于禁止性行為的規定。《條例》在第26條專門規定了信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有六種行為。而這六種行為，都有相關法律規范規定，為法治信訪提供了法律保障。信“訪”不是信“法”，這是中國信訪的另一個側面真實寫照。“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的“信訪經驗”使不少人擠上“信訪獨木橋”，違法必究在此顯得“法不治眾”。基層開門等待信訪人、真心誠意解決問題，但信訪人似乎有與上級給基層下達的“零進京”、“零上訪”目標對抗。面對眾多違法信訪，由于彌漫在整個社會對違法信訪的寬容氛圍，加之過去有人擔心采取強硬手段會激發更大的反彈，造成更多的不穩定因素，因而一般采取息事寧人、克制忍讓的態度。透過分析，我們可以給違法信訪下一個定義：公民在行使信訪權時違反一切有效的法律的行為，就是違法信訪。違法信訪，是一種違法行為，屬于眾多違法行為的一種，從性質上分析應當包括行政違法行為和刑事違法（犯罪）行為和民事違法行為（侵害他人的民事權益）。

2、對于涉事單位的要求。一是涉事單位范圍。涉事單位是指引發信訪事項的責任單位，包括直接引發信訪事項的單位及其上級主管部門、所在地人民政府。二是涉事單位的職責。涉事單位應當加大初信初訪的處置力度，做好信訪事項的受理、辦理工作，依法、及時、就地處理問題。避免激化矛盾，導致越級上訪、集體上訪，甚至非正常上訪。三是對涉事單位的要求。一旦發生群訪，尤其是發生大規模群眾上訪，涉事單位必須跟蹤做好思想穩定工作；協助信訪工作機構疏導、接待信訪群眾，逐級落實現場處置領導責任制。對于違反《條例》的，依據有關規定追究其行政、法律責任。

3、對信訪工作機構的要求。一是信訪工作機構的職責。一方面，要在維護信訪秩序工作中做好信訪人的說服教育工作，避免矛盾激化；另一方面，要制定維護信訪秩序的工作預案，協調涉事地方及單位到現場做好工作，協調公安機關派警力維護公共秩序，協助公安民警現場控制和處理。二是對信訪工作機構的要求。在維護信訪秩序中，信訪工作機構不能履行其職責、發揮其作用的，按照《條例》等相關規定追究責任。

4、對公安機關的要求。一是公安機關的職責。《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國集會游行示威法》等法律對公安機關的職責予以明確規定，從信訪工作角度出發，維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為，保障信訪渠道暢通，也是公安機關的重要職責。二是對公安機關的要求。《條例》第47條第二、三款“信訪人滋事擾序、纏訪鬧訪情節嚴重，構成違反治安管理行為的，或者違反集會游行示威相關法律法規的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”“信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。《中華人民共和國集會游行示威法》第6條、第28條、第30條、第31條、第32條、第33條，《中華人民共和國治安管理處罰法》等對公安機關維護信訪工作秩序依法賦予職權。公安機關在維護正常信訪秩序中，應當履行以下職責：協助當地信訪工作機構維護正常信訪秩序；對違反《條例》及相關法律規定的禁止性行為，予以制止或者處罰；對信訪人舉行集會、游行、示威活動依法管理；本級人民政府規定公安機關的其他職責。

五、《條例》宣傳教育培訓以依法化解矛盾為根本

《條例》第4條明確指出“牢記為民解難、為黨分憂的政治責任，堅守人民情懷，堅持底線思維、法治思維，服務黨和國家工作大局，維護群眾合法權益，化解信訪突出問題，促進社會和諧穩定”。同時，《條例》第5條第（四）（五）項規定：“堅持依法按政策解決問題。將信訪納入法治化軌道，依法維護群眾權益、規范信訪秩序”、“堅持源頭治理化解矛盾。多措并舉、綜合施策，著力點放在源頭預防和前端化解，把可能引發信訪問題的矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。信訪，是送上門的群眾工作。建立完善化解矛盾和糾紛的信訪工作機制，建議從以下五個機制入手：一是齊抓共管、合力化解的工作機制。此次有《信訪條例》變化成《信訪工作條例》，增加“工作”二字寓意深刻。《條例》第7條“堅持和加強黨對信訪工作的全面領導，構建黨委統一領導、政府組織落實、信訪工作聯席會議協調、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局”。《條例》的出臺，很大程度上解決了信訪工作的地位和領導機制問題，對合力化解提供了政策支撐和組織保障。二是矛盾糾紛的排查、調處工作機制。基層組織，應當按照“屬地”原則，排查矛盾糾紛；黨委政府應當組織行政調解、人民調解、司法調解等多種模式，及時化解矛盾糾紛。三是處理群體性上訪的聯防互動機制。四是協調解決涉法信訪問題工作機制。五是社會團體、法律援助、機關專業人員、社會自愿者等共同參與的信訪工作機制。

六、《條例》宣傳教育培訓在形式上多樣，成果運用靈活

《條例》的宣傳教育培訓，除課堂宣講、現場解答等傳統手段外，可以召開研討會、信訪沙龍、知識競賽等方法，可以利用各級公安機關公眾號開設《條例》宣傳欄目。在信訪窗口，可以將信訪人應當遵守的規定拍攝成宣傳視頻，在向信訪人宣傳《條例》的同時也為信訪秩序維護奠定基礎。建議各級公安機關在公安信訪場所設立民警鍛煉崗位，對凡是需要提拔的后備干部必須有信訪崗位隨崗鍛煉的經歷。建議公安部在執法資格考試中，將《條例》納入考試范圍，在《大綱》中予以明確。

六、《條例》宣傳教育培訓與“問計于民”有機結合，發揮“第二研究室”功能

信訪工作是送上門的群眾工作，已經成為共識。當前，公安機關部分領導、民警認為“信訪就是找麻煩”，談“訪”色變。其實這是對《條例》的誤解，信訪除了反映信訪訴求外，還有對公安工作批評建議的功能。筆者在2011年《公安內參》曾經發表過《關于建立公安信訪執法觀測站的設想》，當下《條例》宣傳教育培訓可以借鑒。公安信訪工作是衡量公安機關隊伍建設和執法能力水平、反映民警執法辦事效率、服務態度的“晴雨表”，也是聯系群眾的橋梁和紐帶。就《條例》宣傳教育培訓工作中公安執法、公安隊伍建設問計于民提出以下建議：一是實行執法問題分類登記制度。二是實行執法狀況定期信訪評估制度。三是推行輕微違法違紀信訪提示制度。四是嚴重執法問題信訪整改回復制度。五是根據信訪分析開展突出執法問題專項整改制度。六是建立重大執法問題信訪報告制度等。

《條例》的生命在于實施，實施的基礎在于《條例》宣傳教育培訓，信訪人、信訪工作人員、領導信訪工作的黨組織成員、公安機關民警必須靜下心認真學習，并根據《條例》的要求改進公安信訪、公安執法工作。

（作者：謝平 四川省綿陽市公安局涪城區分局）