監獄國家賠償風險防控研究

摘要：2019年，最高人民法院、司法部聯合印發了《關于監獄作為賠償義務機關的刑事賠償有關問題的調研會議紀要》，對涉監獄國家賠償問題提出了指導意見。筆者擬通過探討加強監獄國家賠償風險防控的意義，分析近幾年監獄國家賠償案件常見類型及其發生原因，對監獄防控國家賠償風險的措施進行探索和思考，提升監獄執法管理能力，推進監獄治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：監獄  國家賠償  風險  防控

近年來，監獄國家賠償案件時有發生。2019年底，最高人民法院、司法部聯合印發了《關于監獄作為賠償義務機關的刑事賠償有關問題的調研會議紀要》（以下簡稱《紀要》），對涉監獄國家賠償重點難點問題作了進一步明確和解釋，并提出了指導意見。面對新形勢、新要求，監獄必須高度重視國家賠償問題的思考和研究，以促進監獄執法管理能力的提升，推進監獄治理體系和治理能力現代化。

一、加強監獄國家賠償風險防控的意義

當前研究和加強監獄國家賠償風險防控問題，主要意義在于：

（一）全面依法治國新要求的需要

黨的十九大提出了“全面依法治國”的新要求。1994年頒布《國家賠償法》以來，我國國家賠償配套法規制度不斷走向完善。1996年，最高法印發了《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》。2010年對《國家賠償法》進行了較大幅度地修訂。2011年最高法發布了《關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規定》。同年12月，出臺了《關于國家賠償案件立案工作的規定》。2012年再次對《國家賠償法》進行修訂。2017 年，最高法出臺了《關于國家賠償監督程序若干問題的規定》。2018年，最高法聯合司法部在全國范圍對涉監獄國家賠償相關案例及存在問題進行調研，并于2019年底發布了《紀要》。2020年5月28日，《民法典》頒布。這一系列法律法規的出臺和完善，體現了我國對公民人身權、財產權等權益保障的法制日趨完善，這對監獄執法提出了新的更高的要求。

（二）涉監獄國家賠償案件增多的形勢需要

《紀要》指出：“近年來，司法實踐中監獄作為賠償義務機關的刑事賠償案件日益增多，新情況、新問題不斷顯現。”筆者通過中國裁判文書網查詢了近年法院辦理的涉監獄的國家賠償案件（2020年數據截止于2020年10月26日），統計數量如下表：

（表1：申請國家賠償案件年度分布表）

從統計數據可見，近年罪犯及其家屬向監獄申請國家賠償的案例日益增多，且爭議內容、沖突解決形式呈多元化發展。由于所公布的僅是省高院及最高法辦理的案件，對于全國各監獄及省級監獄管理局辦理的案件沒有顯示，因此，可以肯定，表中統計的數據僅僅是冰山一角，全國各監獄發生的國家賠償案件的數量遠大于表中的統計數量。監獄必須針對這些新情況，研究制定新措施，避免相關案件的發生。

 (三)監獄治理現代化的需要

社會輿論十分關注監獄發生的國家賠償案件，一旦出現罪犯非正常傷亡案件，極易成為社會媒體炒作的熱點，嚴重損害監獄執法公信力。同時，監獄發生國家賠償案件，需要耗費大量人力、物力去處理，對司法資源造成一定程度的浪費，對監獄正常執法工作產生一定程度的影響。黨的十九大對國家治理體系和治理能力現代化作出部署，監獄推進治理現代化是國家治理現代化的必然要求。而監獄治理現代化必須體現監獄行刑公正文明。

二、監獄常見國家賠償案件的類型

近年來，罪犯及其家屬向監獄提出的眾多國家賠償案件，我們按“申請賠償的理由或審理結果”和“賠償責任原因”兩種角度進行統計分析。

（一）按“申請賠償的理由或審理結果”分類

通過中國裁判文書網統計，2017年到2020年間，涉監獄國家賠償案件共113件，列表如下:

(表2：按申請賠償的理由或審理結果分類統計2017年到2020年案件）

從表2中可見，罪犯及其家屬申請國家賠償的理由主要是監獄及其工作人員毆打、虐待以及因病延誤或醫治不力，致罪犯傷殘或死亡，占到了70.8%。同時，我們看到，最終被法院判決賠償或補償的僅9件，約占8%，大部分案件被駁回申請。

（二）按“賠償責任原因”分類

(表3：按賠償責任原因分類統計2017年到2020年案件）

從防控監獄國家賠償風險來說，重在厘清涉監獄國家賠償案件的責任原因，以便找到相應的防控舉措。因此，我們著重對按“賠償責任原因”分類的案件進行分析。

1.民警積極作為違法類。就是民警主動動手制止罪犯某項行為，或控制罪犯時，違法造成罪犯身體傷害的案件。此類案例，在二十年前一些監獄時有發生。監獄在這種情況下，自知“理虧”，往往只能拿錢買平安，不等罪犯或其家屬提出國家賠償，就通過雙方協商，達成協議，通過花錢讓罪犯及其家屬息訴息訪，以避免給監獄造成更惡劣的社會影響。因此，這樣的案例在網上能查到的并不多。近年來，監獄執法不斷規范，此類案件已經大幅減少，但仍偶爾發生，如“涉監獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例1就是一個典型的例子。

2.民警消極作為違法類。就是民警自己沒有動手，而是唆使或放縱他人（如其他罪犯）毆打、虐待罪犯造成傷害的案件。有的民警認為，只要自己沒有動手打罪犯，或者沒有唆使罪犯打罪犯，即使罪犯把罪犯打傷了甚至打死了，也不怕，以為自己沒有責任，監獄也不該賠償?！吧姹O獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例2就是一個典型的例子。從這個案例可以看到，這是對法律的誤解，或者說根本就沒有弄懂法律。這種消極不作為的違法，更容易麻痹一些民警的神經，造成嚴重的后果。

3.監獄醫療造成損害類。就是罪犯在監獄醫院治病時，誤診或醫療事故造成罪犯傷殘或死亡的案件。如“涉監獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例3就是一個典型的監獄醫院誤診擔責的例子。法院認定，監獄應對被監管人的生命健康權予以保障，對被監管人的疾病應及時救治，因此對誤診造成的罪犯死亡，酌定承擔相應的責任。

4.監獄怠于履行監管職責類。就是監獄在行使對罪犯的監管職責時，存在空檔，沒有明確的民警違法，造成罪犯身體傷害的案件。如“涉監獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例4就是因為監獄監管空檔，造成罪犯趙某感染HIV病毒。最高法認定，某監獄怠于履行監管職責，與趙某的損害結果之間存在因果關系，應承擔賠償責任。

5.制度滯后造成損害類。此類案件與前一類相似，也無具體民警違法，而是監獄執法制度不完善造成罪犯身體傷害的案件。如“涉監獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例5就是這樣的例子。法院認定，監獄應當建立罪犯生活、衛生制度，提供基本的罪犯醫療保障。監獄對罪犯潘某入監體檢自述“患高血壓”的情況，未作出相應的制度性安排，導致其入獄才十天就病發身亡，應當承擔相應的責任。

6.其他類。除去上述應由監獄承擔國家賠償責任的案件，其他的涉監獄國家賠償案件都可以歸入這一類，包括了罪犯或家屬過度維權，錯誤維權，或者應當歸入工傷處理等情況。如“涉監獄國家賠償典型案例”（見附件）中的案例6就是罪犯過度維權不能得到法院支持的典型案例。常見的還有罪犯或其家屬對罪犯正常死亡妄稱被毆打致死提起賠償要求的，或罪犯入獄前就有傷殘，刑釋后借口服刑期間傷殘加重要求賠償等。從前面統計數據可見，這一類案例占了涉監獄國家賠償案件的92%。

三、監獄國家賠償案件發生的原因

從以上涉監獄國家賠償案件中，分析監獄國家賠償案件的發生主要有以下幾類原因：

（一）民警法治意識淡薄

前述“民警積極作為違法”和“民警消極作為違法”案例中，可以明顯看到當事民警法治意識的淡薄。一些民警簡單地把監獄是國家暴力機關，理解為“暴力執法”、“暴力行刑”，工作中仍習慣用傳統的簡單粗暴方式處理罪犯服刑中的問題。有的思想觀念上仍然把罪犯當作應當“打擊”的對象，把打罵當作教育手段。有的自認為只要自己沒有動手打人，指使或放任其他罪犯去打，或者罪犯自己相互打架，自己不擔責任。如此等等的認識誤區，必然造成錯誤的行為，造成自己違法了、甚至犯罪了還不知不覺。

（二）民警履職責任心不強

有的民警產生職業倦怠，在崗不履職，甚至脫崗，消極不作為（如案例2），造成罪犯受傷或死亡，暴露出一些民警責任心的欠缺。民警責任心欠缺，必然混天磨日，對崗位工作職責認識不清，對罪犯管理的具體要求不明確，該在的點位不在，該定時巡查的沒有按要求定時巡查，必然容易造成罪犯脫管，引發罪犯打罪犯或罪犯自殺等非正常死亡案件的發生。

（三）民警履職能力不足

一些案例暴露出部分民警履職能力跟不上新形勢的需要。隨著社會的發展，現在的犯情日漸復雜，給民警管理罪犯、改造罪犯提出了新的要求。若民警不能正確把握罪犯的思想和認知，不能采取有針對性的措施和恰當的方法，就難以有效管控罪犯。特別在罪犯發生糾紛或一些特別情緒狀態時，如何正確采取合法有效的方式方法去處理，就需要民警具備相應的能力。能力不足，就只能簡單粗暴地對待，極易造成罪犯受傷，甚至死亡的情況。在醫治罪犯疾病方面，更需要監獄醫院民警具備相應的醫療專業技能，否則必然容易造成誤判、誤診、誤處理。

（四）監獄配套設施設備不足

監獄作為國家專門的刑罰執行機關，處理罪犯相應問題應當配備相應的設施設備。如防罪犯自殺的留置室，處置罪犯暴力的非殺傷性器械，包括制服性器械和束縛性器械，又如罪犯得急病緊急搶救的醫療設施設備，或罪犯疑難病診斷的設施設備等。缺乏這些，容易出現因為配套設施設備不足，造成罪犯傷害，引發國家賠償案件。

（五）監獄相關配套制度建設滯后

監獄近年在執法制度體系的建立和完善上，已經取得了很大的進步。但從相關案例中，仍可以發現制度中存在一些需要彌補的空白。如案例5，就暴露出監獄對罪犯入監體檢后，對特殊疾病罪犯作相應分類處理的制度建設不足。

（六）罪犯及其家屬過度維權、錯誤維權

網上曾經出現逃亡多年的罪犯重病時主動投案自首，進入監獄由國家為其治病的報道。一段時間，有人把監獄比作“養老院”、“福利院”，這成了笑不起來的笑話，忽視監獄的懲罰功能一度成為監獄刑罰執行的怪象。在我國日益重視老百姓人權保護的同時，一些人走向了另一個極端。罪犯及其家屬在維護自己正當權益的同時，有的卻是無理也要鬧一鬧，本著能爭一個是一個的想法，過度維權，甚至錯誤維權。從統計數據可見，超過九成的申請國家賠償案件，都是不應該由監獄承擔賠償責任的。

四、加強監獄國家賠償風險防控的措施

從以上分析，我們可以看到監獄發生國家賠償案件都有其對應的原因，那么，防控國家賠償案件發生風險，就要采取相對應的措施。

（一）加強民警法治教育

實踐表明，民警法治意識的強弱、法治能力的高低，決定著其日常工作中是否依法執法，能否在法治框架內處理罪犯問題。強化民警法治素養，對于防范監獄國家賠償案件發生的風險，有著主觀能動的核心主導作用。

1.理解國家賠償的歸責原則。涉監獄國家賠償案件的歸責原則是違法，即監獄民警和監獄機關存在主動作為的違法或消極作為的違法等因素，造成罪犯人身權益損害的，才承擔國家賠償責任，沒有違法就沒有國家賠償。

2.學習國家賠償相關法律法規。監獄法、人民警察法、國家賠償法及其相關解釋等，都對監獄行刑、民警執法作出了相關規定，哪些是應當作為的，就必須作為，不作為就是違法；哪些是不能作為的，作為了就是違法，嚴重的可能犯罪。同時，要理解國家賠償法保護公民合法權益的重要立法精神。監獄服刑的罪犯雖人身自由受到限制，但其生命權、健康權等人格權仍受到國家保護，若遭到非法侵害，監獄就應當承擔賠償責任。

3.學習國家賠償相關案例。通過學習、分析同系統甚至身邊發生的案例，從前車之鑒中汲取教訓，警醒監獄和民警不能為的絕不為，應當為的必作為，可以有效提升民警法治意識和法治能力，切實避免國家賠償案件的發生。

（二）強化民警履職培訓

有了法治意識，在具體執法工作中應該如何做？就需要有相應的責任心和履職能力。

1.強化盡責責任心培訓。有人說：“物防、技防，若離了人防，就等于沒有防?！笨梢哉f，責任心是防范獄內案件的最重要防線。強化民警盡責責任心培訓，是一項長期性的工作。監獄應當通過榜樣正面引導、案例反面教育、團隊意識訓練等方式，讓民警認識到自己的工作履職對于監獄安全穩定，對社會平安和諧的重要意義，引導民警把實現組織的目標當成是自己的目標，對不盡責對監獄和個人及至家庭帶來的嚴重后果保持高度警醒，牢固樹立“在崗一分鐘，盡責六十秒”的高度責任意識。

2.加強履職能力培訓。通過政治素養的培訓，可以提升民警對罪犯開展政治改造的影響力；通過教育技能培訓，提高民警引導罪犯思想、增進法律知識的能力；通過心理咨詢技能培訓，如現在的循證矯正方法的運用，提升民警疏導罪犯心理、調控罪犯情緒的能力；通過勞動改造技能的培訓，可以提升民警指導罪犯積極勞動改造的能力。

3.強化應急處突演練。監獄作為刑罰執行機關，是國家的暴力機構，有的時候是可以使用暴力，有的時候是必須使用暴力。監獄法、人民警察法、國家賠償法等法律法規，對警察使用警械具和武器作出了相應規定，在緊急情況應當依法使用，但當特定情形消除后，則應當停止使用。在日常的管理中，更多地是采用低傷害或無傷害的強制措施，配套使用多種管理和教育手段，有時也需要春風化雨似的柔性化管理。要經常性地開展應急處突演練，讓民警學會正確把握合法使用暴力和非法使用暴力的界限，切實做到“該出手時就出手”，“該止步時就止步”。

（三）夯實執法體系建設

我們必須研究監獄執法面臨的新情況、新形勢，對執法制度進行適時地完善、補充和更新。

1.強化執法規范化，打造“教科書式”執法。防范國家賠償風險，重在日常執法工作的合法、規范、有序。結合日常執法工作的每一個環節，梳理制度流程，制定相應規范，可以有效避免執法的主觀性、隨意性，防止用非法手段執法。要重點強化生活衛生方面的制度，研究其是否與現行的刑罰執行工作全面無縫對接了，有哪些應當彌補、需要完善的，要及時補充完善，切實避免制度原因引發國家賠償案件。

2.建立證據保全機制，避免舉證不力風險。對于監獄發生的國家賠償案件，往往舉證責任倒置，需要由監獄來“自證清白”，監獄缺乏證據，可能因舉證不力，獲得不利的裁判結果。因此，監獄建立證據保全機制十分必要。民警在日常執法中，要按要求配帶執法記錄儀，監管區和勞動改造場所要全方位安裝高清監控攝像頭，發生特殊事件后，要及時調取和保存相關影像資料，并根據需要錄取相關人員口供、筆錄等。

3.強化有效監督，規范職權行使。缺乏監督的權力容易滋生腐敗，缺乏監督的執法容易恣意妄為。監獄內部要完善督察、監察等監督體系，外部要引入罪犯家屬監督，執法監督員監督，社會媒體監督等手段，讓規范執法制度落到實處。有的民警不喜歡配帶執法記錄儀，就是擔心記錄下對自己不利的信息。監控和執法記錄儀是一把雙刃劍，一方面有利于監獄自證清白，另一方面，也讓民警執法走到了陽光下，做得對記下了，做錯了，也記下了。要完善責任追究機制，對違法錯誤執法依法追責，同時，完善依法執法容錯機制，讓依法正確執法受到保護。

（四）完善配套設施設備

監獄執法相關設施設備的配套，對于防控國家賠償案件風險十分必要。

1.完善罪犯分類管理區域規劃建設。按高、中、低度危險性對罪犯進行分區管理，把高度危險性罪犯集中到專門隔離的監區進行特別監管，有利于防范獄內案件的發生。

2.添置完善監獄醫院設施設備。要針對罪犯一些突發疾病的搶救，特殊且緊急疾病的診斷等方面的現實需求，添置完善監獄醫院相應的設施設備，提高監獄醫院的急救能力，降低監獄醫院的誤診率。

3.配備完善監控設施設備。監控安裝應當做到不留死角，正常運行，拍攝清晰。執法記錄儀保證值班民警人人一臺，且民警必須嚴格按要求配帶使用。

（五）依法正確實施國家賠償

1.該賠的依法賠償。國家賠償作為典型的法律救濟形式，其宗旨是對國家機關及其工作人員行使職權造成不良后果的補救，是對公民合法權益的保障。監獄對于符合國家賠償條件的案件，應當依法依規受理和賠償，并建立合理的追償機制，這既是維護社會的公平正義，也有利于樹立現代監獄良好的法治形象。

2.不該賠的依法回復。對于不符合國家賠償條件的，應當收集完善相關證據，并依法按期進行回復，做到證據確實充分，程序合法合規，說理清楚，邏輯嚴謹，以理服人。如果最終被法院裁定應當賠償，那也要遵從法律，依法賠償。對于一些特殊情況，不符合賠償條件，但需要司法救助的，可以開展適當救助?；蛘邔儆诠樾蔚?，應當主動釋明法律法規，并作相應處理。

3.打擊非法維權，維護監獄秩序。一些罪犯（或刑釋人員）或其家屬，若不明白應該走國家賠償的程序，提出善后、補償或救助申請的，監獄應當進行法律釋明，引導其提出國家賠償申請，按法定程序進行辦理。若堅持不依法依規提出訴求，采取群體哄鬧或示威施壓，嚴重擾亂監獄秩序的，必須依法給予打擊。要與當地政法機關建立處突聯動機制，共同構建維護監獄安全秩序的強有力體系。

綜上所述，監獄是國家刑罰執行機關，是維護社會公平正義的最后一道防線。監獄通過規范執法，提升民警法治意識和水平等系列舉措，可以有效防止國家賠償案件的發生。如此，也就實現了《國家賠償法》保護公民合法權益的立法目的，也必將有力推進監獄治理向現代化邁進。

附件：涉監獄國家賠償典型案例

參考文獻：

1.王超，監獄機關司法賠償問題研究；

2.唐勝才，監獄機關司法賠償問題研究。

附件：

涉監獄國家賠償典型案例

案例1：“中國裁判文書網”2018年6月8日發布《于洋申請內蒙古自治區包頭監獄毆打虐待致傷、致死賠償國家賠償賠償委員會國家賠償決定書》（《內蒙古自治區高級人民法院賠償委員會國家賠償決定書》（2018）內委賠1號）。

案例2：2018年最高人民法院發布“10件國家賠償和司法救助典型案例”之“國家賠償典型案例”第05號《苗景順、陳玉萍等人申請黑龍江省牡丹江監獄怠于履行職責賠償案》。

案例3：“中國裁判文書網”2017年9月11日發布《陳德龍、惠雪琴、陳朝陽申請陜西省崔家溝監獄毆打虐待致傷致死賠償國家賠償決定書》（《陜西省高級人民法院賠償委員會國家賠償決定書》（2016）陜委賠7號）。

案例4:“中國裁判文書網”2019年11月6日發布《趙榮輝、吉林省四平監獄毆打、虐待致傷、致死賠償賠償決定書》（《中華人民共和國最高人民法院賠償委員會決定書》（2019）最高法委賠監97號）。

案例5:“中國裁判文書網”2020年8月31日發布《河南省新鄭監獄、史素芬國家賠償賠償決定書》（《中華人民共和國最高人民法院賠償委員會決定書》（2020）最高法委賠監33號）。

案例6：“中國裁判文書網”2020年6月3日發布《許玉沈、陜西省漢江監獄毆打、虐待致傷、致死賠償賠償決定書》（《中華人民共和國最高人民法院賠償委員會決定書》（2020）最高法委賠監71號）。

（何履峰 康俊 袁利平）