基層治理中反家庭暴力機制研究

家庭暴力是“不和諧音符”，家暴導致家庭解體、被侵害人傷（亡）、社會安全感下降。通過立法表明國家態度向家暴說“不”。面對家暴嚴峻現實，家暴發現率低、基層組織干預力弱、法律適用難。針對家庭暴力隱蔽性、親情性、復雜性、持續性等特點，基層治理反家庭暴力機制應堅持“預防為主”“治療為輔”“打擊為盾”的思路。基本方法：將反家庭暴力作為基層治理的重要內容，通過立法解決《反家庭暴力法》執行中的問題，在人民政府設立反家庭暴力專門工作機構建立反家庭暴力聯動機制打好反家庭暴力“組合拳”， 發揮家庭治療功能依靠家庭力量反家暴，設立“家事警官”專業崗位建立健全“反家庭暴力”警務體系。

【關鍵詞】基層治理 反家暴 機制 家事警官 反家庭暴力警務

家庭暴力是“不和諧音符”。《反家庭暴力法》在開篇用促進“家庭和諧、社會穩定”作為立法目的，足以說明“家”“國”關系。常言道有國才有家，而從另一個角度考量：有家才有國，國由家構成。家庭是社會的細胞，反家庭暴力屬于和諧家庭、家庭文明的重要內容，家庭文明建設是社會主義精神文明建設的組成部分，保護婦女、兒童和老年人的合法權益，建立健康、文明的家庭關系，是基層治理的第一要務，是全社會的共同責任。

一、問題提出

本課題系四川省綿陽市涪城區2023年社科資助項目，屬于公安部公安理論及軟科學研究計劃：“以習近平法治思想引領公安法治建設的理論邏輯和實踐探索研究”（項目編號2022LL41 ）階段性成果

從“網紅”拉姆遭前夫縱火燒傷不幸去世，再到山東德州女子方某未孕被虐致死......家暴無處不在①。據媒體公開的信息顯示：全國婦聯的一項調查表明，中國2.7億個家庭中大約有30%存在家庭暴力，有16%的女性承認遭受過配偶的暴力，14.4%的男性承認打過自己的配偶。每年約40萬個解體的家庭中，25%緣于家庭暴力。特別是在離異者中，暴力事件比例高達47.1%②。自2014年至2018年，因家庭暴力引發的已決刑事案件（包括故意殺人、故意傷害類案件）每年為140件左右，因家庭暴力將施暴丈夫殺死的案件每年為20件左右（如圖一、圖二）③。

然而，面對家庭暴力形勢如此嚴峻，基層治理嚴重缺失。筆者作為四川省反家庭暴力知識普及基地志愿者講師在基層黨組織負責人、法律明白人、送法到社區等多個培訓班教學活動中，曾經通過發放問卷、現場互動等方式了解基層組織反家庭暴力情況。基層干部、群眾連什么是家庭暴力知曉率較低，普遍認為家庭暴力是家務事，不要說基層如何反家庭暴力，更談不上將反家庭暴力納入基層治理統一規劃、統一部署。平均來看，國內女性在遭受35次家暴后才選擇報警。這種行為或許充滿了無可奈何，但對自己的傷害卻是無限大的。在國內每年15.7萬自殺的婦女中，有60%是因為家暴④。據其統計，自反家暴法實施至 2019 年 12 月止，三年余間僅被報道的涉家暴命案就至少有 942 起，致死 1214 人 （包括被禍及的鄰居和路人），其中女性（含女童）至少 920 人，占比 76%⑤。筆者作為四川省綿陽市涪城區第七屆人大代表，向有關部門提交過《關于強化基層組織反家庭暴力機制建設》的建議。

圖一：家庭暴力案件類型

圖二：家庭暴力引發刑事案件

二、家庭暴力法律責任分析

研究中發現，人們對《反家庭暴力法》及相關法律了解不夠，對反家庭暴力違法成本知之甚少，基層治理中需要對家庭暴力相關法律責任廣而告之。所謂法律責任，是指對違反法律的行為法律所設定的相應的法律后果。而家庭暴力既包括家庭成員之間發生的觸犯法律的犯罪行為，又包括家庭成員之間發生的違反《治安管理處罰法》或其它行政法規的輕微傷害行為，還包括民事法律調整的侵權行為。
   （一） 家庭暴力應承擔的民事責任
   一是我國多部法律明確規定“禁止家庭暴力”，國家已經通過立法干預家庭暴力。《憲法》作為根本大法，在第四十九條第三款明確“禁止破壞婚姻自由，禁止虐待老人、婦女和兒童”，把家庭暴力主要受害對象直接納入憲法保護。《民法典》第一千零四十二條第三款“禁止家庭暴力。禁止家庭成員間的虐待和遺棄” 。《反家庭暴力法》第三條第三款專門明確“國家禁止任何形式的家庭暴力” 。二是實施家庭暴力將存在離婚的法律風險。《民法典》第一千零七十九條將“實施家庭暴力或者虐待、遺棄家庭成員”作為“應當準予離婚”的條件。三是因家庭暴力導致財產分割被動。《民法典》第一千零九十一條規定“實施家庭暴力” 導致離婚的，無過錯方有權請求損害賠償。一旦認定過錯一方的行為構成第“實施家庭暴力”情形，法院在適用離婚財產分割和離婚損害賠償時應當區別對待。四是家庭暴力導致家庭財產損失、人身損害等。家庭暴力，必然會對家庭成員造成傷害，對家庭財產有所損失。

（二）家庭暴力應承擔的行政責任

國家通過立法對國家機關反家庭暴力法定職責固定來對家暴加害人追究行政法律責任，通過法律表明國家態度向家暴說“不”。《婦女權益保障法》第二條第四款“禁止歧視、虐待、遺棄、殘害婦女”。該法第三十七條“婦女的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他非法手段剝奪或者限制婦女的人身自由；禁止非法搜查婦女的身體”。第三十八條“婦女的生命健康權不受侵犯。禁止溺、棄、殘害女嬰；禁止歧視、虐待生育女嬰的婦女和不育的婦女；禁止用迷信、暴力等手段殘害婦女；禁止虐待、遺棄病、殘婦女和老年婦女”。第三十九條“禁止拐賣、綁架婦女；禁止收買被拐賣、綁架的婦女；禁止阻礙解救被拐賣、綁架的婦女。各級人民政府和公安、民政、勞動和社會保障、衛生等部門按照其職責及時采取措施解救被拐賣、綁架的婦女，做好善后工作，婦女聯合會協助和配合做好有關工作。任何人不得歧視被拐賣、綁架的婦女”。第五十八條“違反本法規定，對婦女實施性騷擾或者家庭暴力，構成違反治安管理行為的，受害人可以提請公安機關對違法行為人依法給予行政處罰，也可以依法向人民法院提起民事訴訟”。《老年人權益保障法》第三條第三款明文規定“禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人”。第七十五條、第七十六條、第七十七條“干涉老年人婚姻自由，對老年人負有贍養義務、扶養義務而拒絕贍養、扶養，虐待老年人或者對老年人實施家庭暴力的，由有關單位給予批評教育；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”、“家庭成員盜竊、詐騙、搶奪、侵占、勒索、故意損毀老年人財物，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”、“侮辱、誹謗老年人，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。《精神衛生法》第四條規定“精神障礙患者的人格尊嚴、人身和財產安全不受侵犯”。《治安管理處罰法》第四十五條規定：“有下列行為之一的，處五日以下拘留或者警告：（一）虐待家庭成員，被虐待人要求處理的；（二）遺棄沒有獨立生活能力的被扶養人的”。《反家庭暴力法》從四個層面進行了法律責任規定：一是加害人責任：加害人實施家庭暴力，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。二是違反保護令責任：被申請人違反人身安全保護令，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，人民法院應當給予訓誡，可以根據情節輕重處以一千元以下罰款、十五日以下拘留。三是相關單位法律責任：學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員未依照本法第十四條規定向公安機關報案，造成嚴重后果的，由上級主管部門或者本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。四是反家庭暴力主力軍法律責任：負有反家庭暴力職責的國家工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（三） 家庭暴力應承擔的刑事責任
  在我國婚姻家庭制度設計中，受害人可以依照刑事訴訟法的有關規定，向人民法院自訴；公安機關應當依法偵查，人民檢察院應當依法提起公訴。值得注意的是，當受害人不對重婚、實施家庭暴力、虐待、遺棄等案件中的犯罪嫌疑人提起自訴時，公安機關“應當”偵查，人民檢察院“應當”依法提起公訴。此類刑事責任是指家庭成員中的當事人實施家庭暴力，情節惡劣、后果嚴重以致構成犯罪的行為，根據《中華人民共和國刑法》規定，行為人應當承擔刑事法律責任。我國現行《刑法》對實施家庭暴力觸犯刑律涉及的罪名有侵犯公民人身權利、民主權利罪中的暴力干涉婚姻自由罪、虐待家庭成員罪。雖然在我國《刑法》中沒有把家庭暴力確定位為專門的罪名，但《刑法》規定：“以暴力干涉他人婚姻自由的，處二年以下有期徒刑或者拘役。犯前款罪，致使被害人死亡的，處二年以上七年以下有期徒刑” 。可以看出，父母對子女的婚姻進行干預情節嚴重的將犯暴力干涉婚姻自由罪。虐待家庭成員罪在我國《刑法》也有相應規定：“虐待家庭成員，情節惡劣的，處二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重傷、死亡的，處二年以上七年以下有期徒刑” 。同時，我國刑法還在“強奸”“猥褻”“傷害”“故意損毀公私財物”等與家庭暴力有密切關聯方面規定了刑法調整的內容。

三、基層治理中反家庭暴力法律適用存在問題

1、沒有授權公安派出所作出告誡執法權，立法與現實執法脫節。《反家庭暴力法》第十六條規定“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”。“法無授權不可為”，這是行政機關依法行政的基本原則。從法條表述看，授權了公安機關“批評教育或者出具告誡書”。現實執法中，派出所是公安機關派出所機構，但不能在法律沒有明確授權的情況下代表公安機關作出決定。如《治安管理處罰法》第九十一條“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定”。在《反家庭暴力法》中，對“公安機關”、“公安派出所”的表述分別在不同的法律條文，賦予了不同的法定職責，不具有公安派出所等于公安機關的立法意思。比較有意思的是在《反家庭暴力法》第十七條第一款“公安機關應當將告誡書送交加害人、受害人，并通知居民委員會、村民委員會”，同一個法條的第二款表述為“居民委員會、村民委員會、公安派出所應當對收到告誡書的加害人、受害人進行查訪，監督加害人不再實施家庭暴力” 。《反家庭暴力法》第十六條第一款“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”，已經非常準確的表述為“公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”，而不是“公安派出所”。而現實執法（如圖三）和一些地方出臺規范性文件，授權公安派出所出具告誡書，與《反家庭暴力法》存在沖突。如四川省公安廳四川省婦女聯合會關于印發《反家庭暴力八項措施》的通知第二條“建立家暴案件處置機制。公安派出所接到家暴警情后，要快速出警、依法處置，不得以‘家務事’為由不作為、慢作為。構成違法犯罪的，依法給予治安處罰或追究刑事責任；情節輕微的，應當出具告誡書；情節顯著輕微的，可以視情況予以口頭警告、教育警示。”

圖三：家庭暴力告誡書式樣⑥

2、對家庭暴力“告誡”行為定性不明確。《反家庭暴力法》除集中在第五章“法律責任”表述對家庭暴力侵權人法律懲戒外，還前面條文中涉及到法律責任。我們不去討論這種法律責任分散立法弊端，但這種立法確實導致對一些定性的困惑。特別是修訂的《行政處罰法》將“通報批評”作為一種處罰種類后更加明顯。從《反家庭暴力法》法條表述看，對家庭暴力懲戒包括：批評教育、告誡、訓誡、治安管理處罰、刑罰。《行政處罰法》第二條“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。 從《反家庭暴力法》第十六條第一款“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”，結合行政處罰法關于“減損權益或者增加義務的方式予以懲戒”規定看，被告誡人還要受到“居民委員會、村民委員會、公安派出所應進行查訪和監督”，更加符合行政處罰的屬性。當然，也有其他觀點。談某亮與常州市公安局鐘樓分局、常州市人民政府等行政處罰二審行政判決書江蘇省常州市中級人民法院行 政 判 決 書（2021）滬01行終32號：2019年9月28日上午8時許，談某亮與曹某夫婦在家中發生爭執，雙方產生肢體沖突，談某亮推曹某致其倒在地。2019年10月27日，鐘樓公安分局經行政機關負責人批準，作出鐘公（懷）不罰決字字[2019]314號《不予行政處罰決定書》，于同日送達談某亮，次日送達曹某。2019年10月28日，懷德橋派出所經行政機關負責人批準，作出鐘公（懷）誡字[2019]第1號《常州市公安局制止家庭暴力告誡書》，并送達談某亮、曹某、婦聯及居民委員會。行政復議機關認定告誡書屬于行政指導行為，不屬于復議范圍，法院裁判觀點認為告誡書不屬于行政處罰，不屬于訴訟范圍。家庭暴力告誡系矯治教育措施，系對當事人的告誡、提醒，并未減損其權利或增加其義務負擔，因此不屬于行政復議或行政訴訟的受案范圍⑦。

3、與相關法律銜接不夠。除《反家庭暴力法》外，我國的《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》《家庭教育促進法》等法律均涉及到家庭成員之間家庭暴力問題，這些法律規定與《反家庭暴力法》的規定存在協調、銜接問題。如《未成年人保護法》第十七條第（一）項未成年人的父母或者其他監護人不得實施下列行為：“虐待、遺棄、非法送養未成年人或者對未成年人實施家庭暴力”。而該法在第一百一十八條法律責任中規定為“未成年人的父母或者其他監護人不依法履行監護職責或者侵犯未成年人合法權益的，由其居住地的居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止；情節嚴重的，居民委員會、村民委員會應當及時向公安機關報告。公安機關接到報告或者公安機關、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中發現未成年人的父母或者其他監護人存在上述情形的，應當予以訓誡，并可以責令其接受家庭教育指導”。很明顯，《反家庭暴力法》與《未成年人保護法》嚴重不一致，基層執法感到茫然。

4、反家庭暴力案件受理、立案案件屬性不清楚。基層民警普遍反映，為什么反家庭暴力案件進入辦案系統比較困難，主要原因就是反家庭暴力案件不知道歸入哪類警情或案件類別。崔郁建議，公安部門貫徹落實反家暴法的相關規定，在110報警系統中將“家庭暴力”單獨列項，作為專項統計指標，做好涉家暴案件的信息登記；推行以書面告誡為主的處置方式，將家暴案件處置情況納入公安機關統計體系；加強警務綜合信息系統建設，將家庭暴力告誡情況與110警情、行政、刑事案件進行關聯統計，更準確反映家暴案件的真實發生情況。通過明確而具體的指標，增強基層公安干警的反家暴意識和能力，引導全系統做好反家暴專項統計工作⑧。

5、反家暴中“不予處罰”如何與其他行政處罰銜接規定不明確。《反家庭暴力法》第十六條第一款“家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書”。《治安管理處罰法》第十九條違反治安管理有下列情形之一的，減輕處罰或者不予處罰：(一)情節特別輕微的；(二)主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的；(三)出于他人脅迫或者誘騙的；(四)主動投案，向公安機關如實陳述自己的違法行為的；(五)有立功表現的。《行政處罰法》第三十三條“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”。 這些法律規定如何銜接，“家庭暴力情節較輕”如何認定缺乏明確標準。

四、基層治理反家庭暴力機制建設存在的不足

1、沒有專門反家庭暴力工作機構或專業人員。在2022年11月26日當天，一位律師向筆者咨詢：女方被男方家暴，逃出來。正在起訴離婚的過程中，當地婦聯出面找男方談過。男方也知道女方是因為家暴才暫時離開處所的。男方態度非常惡劣。后來，男方找了當地派出所，報假警說女方在搞傳銷，然后通過警方來找女方。針對男方惡意報假警的這種情形，能不能怎么處理一下呢？筆者一直困惑，被家暴侵害的人為什么不愿意報警或者向基層組織反映問題。

調查顯示，遇到家庭暴力時，29.2%的人希望有地方傾訴，36%的人希望得到法律咨詢服務和援助，12.2%的人希望能夠離開家庭到社會福利部門短期居住。而目前我國家庭暴力救助渠道很少，對于急于擺脫暴力環境的婦女，無法提供緊急援助，使處在暴力中的婦女心理和人身安全不能得到完全保障，暴力行為得不到及時制止。《反家庭暴力法》第四條對反家庭暴力工作機構是這樣表述：“縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好反家庭暴力工作。縣級以上人民政府有關部門、司法機關、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業事業單位，應當依照本法和有關法律規定，做好反家庭暴力工作”。僅從法條表述內容看，沒有明確反家庭暴力的主管部門，更沒有明確反家庭暴力工作由誰領導、由誰負責。“人民政府負責婦女兒童工作的機構”是什么機構？不少人會簡單回答：婦聯。但是婦聯可以肯定的說不是人民政府序列部門。中華全國婦女聯合會成立于1949年4月3日，是全國各族各界婦女為爭取進一步解放與發展而聯合起來的群團組織，是中國共產黨領導下的人民團體，是黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱⑨。

2、反家庭暴力工作經費缺乏。《反家庭暴力法》第四條第三款“各級人民政府應當對反家庭暴力工作給予必要的經費保障” 。我們從反家庭暴力工作實踐看，此項工作主管部門是婦聯，婦聯的保障問題本來就是大家都知道的“清水衙門”，立法時又表述為“必要的經費保障”，反家庭暴力工作經費保障就更加困難。筆者作為基層人大代表，多次研究過財政部門提供的資料，還真正沒有看到“反家庭暴力”專項工作經費。舉一個非常現實的例子，目前我們國家的庇護工作起步較晚，發展的也不是太好。一個理想的庇護所應該是不僅能提供安全的空間，還可以提供心理、法律援助以及提供社工支持甚至是就業支持，即一體化的服務。2018年，四川省綿陽市民政局、市婦聯整合工作力量，以市救助管理站為依托，掛牌成立了綿陽市反家暴庇護所，建立了婚姻家庭糾紛弱勢方的保護陣地。市婦聯打造了集矛盾化解、婚姻輔導、心理咨詢于一體的一站式維權服務中心，通過購買社會服務，實現了工作日專家值班全覆蓋，確保每一名來訪群眾都能得到最專業的服務⑩。從這些資料看，什么是“必要”確實不好界定，法律如果不對保障問題、建設項目及標準作出較為剛性的規定，等于是“法律白條”。

3、反家庭暴力工作沒有納入政府工作績效考核。績效，不僅僅是政府工作成效檢驗，更重要的是“指揮棒”和工作導向。筆者以公安機關為例，如果將反家庭暴力案件納入公安工作考核，肯定會減少媒體曝光 “家暴是家務事”的次數。政府相關職能部門一樣，在發展經濟大背景下去研究將反家暴力納入績效，一點也不現實。

4、反家庭暴力工作平臺建立、維護困難，家庭暴力發現率較低。四川省公安廳、婦聯專門發文要求全省建立統一的家暴信息采集APP和數據庫，組織發動婦聯執委、網格員、村民小組長、樓棟長、志愿者等力量，及時發現、采集、流轉家暴信息，化解矛盾，嚴防矛盾激化引發“民轉刑”案件和個人極端暴力案件。同時，應當做好信息保密工作。公安機關每月應當向同級婦聯組織通報家暴有關數據。從筆者調研的情況看，該制度落實比較困難。主要是開發平臺需要資金和技術人才，維護平臺需要專門工作人員，使用平臺需要全社會廣泛參與。

五、基層治理反家庭暴力機制建設的設想

根據家暴的隱蔽性、親情性、復雜性、持續性等特點，基層治理反家庭暴力機制應堅持“預防為主”“治療為輔”“打擊為盾”的思路。

（一）將反家庭暴力作為基層治理的重要內容

黨的十八大以來，習近平總書記在不同場合多次談到要“注重家庭、注重家教、注重家風”，強調“家庭的前途命運同國家和民族的前途命運緊密相連”，特別是在《習近平談治國理政》第二卷中，關于怎樣看待家庭、家教和家風及其相互關系的問題，習近平總書記有著專門的論述。2021年4月28日中共中央國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：培育踐行社會主義核心價值觀，推動習近平新時代中國特色社會主義思想進社區、進農村、進家庭。健全村（社區）道德評議機制，開展道德模范評選表彰活動，注重發揮家庭家教家風在基層治理中的重要作用。組織開展科學常識、衛生防疫知識、應急知識普及和誠信宣傳教育，深入開展愛國衛生運動，遏制各類陳規陋習，抵制封建迷信活動。中共中央《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》在加強道德規范建設中提出“孝老愛親等美德善行”“ 深入開展家庭美德和個人品德教育，增強法治的道德底蘊”； 在引導社會主體履行法定義務承擔社會責任中提出：“家庭責任”。中共中央、國務院《新時代公民道德建設實施綱要》明確提出“用良好家教家風涵育道德品行”，民法典確立“家庭應當樹立優良家風，弘揚家庭美德，重視家庭文明建設”的原則性規定，為新時代家庭家教家風建設提供制度保障。黨的十九屆四中全會提出“注重發揮家庭家教家風在基層社會治理中的重要作用”，“十四五”規劃綱要首次設立“加強家庭建設”專節，黨的十九屆六中全會將“注重家庭家教家風建設”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。中共中央宣傳部、中央文明辦等部門《關于進一步加強家庭家教家風建設的實施意見》提出，注重發揮家庭家教家風建設在基層社會治理中的重要作用。從國家層面看，反家庭暴力工作已經作為基層社會治理重要組成部分，而現實的基層治理中缺乏將反家庭暴力納入，或者對國家這些規定沒有落地生根。

（二）通過立法解決《反家庭暴力法》執行中的問題

從前述的分析看，有許多問題只有通過立法（包括地方立法）才能解決：

1、授權公安派出所出具“告誡書”“批評教育”。 《反家庭暴力法》第十六條立法表述是“情節較輕”不予治安管理處罰法的家庭暴力違法行為。建議將現行《反家庭暴力法》第十六條修改為 “家庭暴力情節較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安派出所對加害人給予批評教育或者出具告誡書”。修改理由，包括節約行政成本提高反家庭暴力效率、治安管理處罰法授權公安派出所部分處罰權（當然也包括不予行政處罰權）等。

2、明確家庭暴力的違法屬性，將家庭暴力案件界定為治安管理行政違法行為。從《反家庭暴力法》法律責任看分析，家庭暴力違法行為應當屬于治安管理行政違法行為。這樣定性，有兩個好處：一是公安機關接到（發現）家庭暴力警情時，快速按照治安行政案件受理和處置，可以依法傳喚（包括傳喚、強制傳喚）違法嫌疑人，彌補《反家庭暴力法》對程序的立法不足，修補了行政強制措施必須由法律規定問題。二是公安機關的接處警平臺、數據統計等，都可以直接納入統計，對于家庭暴力數據掌握、狀態分析都有好處。建議在現行《反家庭暴力法》第十五條第一款中增加程序性規定，修改為“公安機關接到家庭暴力報案后應當及時出警，制止家庭暴力，按照有治安管理處罰法規定的程序調查取證，協助受害人就醫、鑒定傷情”。

3、增加“家庭暴力情節較輕”規定，將《反家庭暴力法》中“不給予治安管理處罰”與《行政處罰法》《治安管理處罰法》中“不予處罰”規定銜接。建議在《反家庭暴力法》第十六條增加兩款，第二款規定“家庭暴力情節較輕”，可以這樣表述“有下列情形之一的屬于家庭暴力情節較輕：初次實施家庭暴力；獲得被侵害人諒解；經調解達成協議并主動履行；有證據證明沒有主觀故意；其他情節較輕的情形”；第三款規定“不予處罰”，主要是與前述的二款、治安管理處罰法、行政處罰法關于不予處罰的有機結合。

4、《反家庭暴力法》與相關法律銜接問題，處理好一般法與特別法的關系。其他相關法律應當統一將相關行為界定為“家庭暴力”，便于法律適用規范、高效、統一。可以在《反家庭暴力法》種增加：法律、行政法規對家庭暴力規定的，從其規定。

（三）人民政府設立反家庭暴力專門工作機構，建立反家庭暴

力聯動機制打好反家庭暴力“組合拳”

《反家庭暴力法》通過立法，確定了眾多國家機關、部門、單位反家庭暴力工作任務，涉及到縣級以上人民政府有關部門、司法機關、婦女聯合會，工會、共產主義青年團、殘疾人聯合會，學校、幼兒園、醫療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構等。《反家庭暴力法》對具體職責進行了規定，如圖四、圖五、圖六。

圖四：基層治理中的反家庭暴力法定職責（一）

圖五：基層治理中的反家庭暴力法定職責（二）

圖六：基層治理中的反家庭暴力法定職責（三）

圖七：家庭暴力救濟渠道

但從實踐情況看，真正是“龍多不治水”，沒有形成合力。筆者認為，僅靠婦聯是無法統籌資源和整合力量的。建議各級人民政府統一建立反家庭暴力工作委員會，認真落實《反家庭暴力法》第二章“家庭暴力的預防”規定的各項任務，統籌相關單位、部門力量，減少相互扯皮和推諉，明確各職能部門職責，暢通維權渠道。由人民政府對相關職能部門進行反家暴項目化推進，在本職能部門建立對應的反家暴處理專業人才隊伍，對家庭暴力的相關案件提供有效的心理援助和法律援助。發揮社會組織力量，成立家事糾紛人民調解委員會，推廣和應用“跨專業”、“跨部門”家事調解模式，從預防和治療兩個層面介入家庭關系輔導，提供家事調解，化解家暴在基層，預防家暴的發生。及時處理婚姻家庭矛盾糾紛。

（四）發揮家庭治療功能，依靠家庭力量反家暴，增強公民反家暴意識

家庭，就像人體的某些機能一樣可以通過自我修復恢復健康狀態。所謂家庭治療是心理治療的一種形式，治療對象不只是病人本人，而是通過在家庭成員內部促進諒解，增進情感交流和相互關心的作法，使每個家庭成員了解家庭中病態情感結構，以糾正其共有的心理病態，改善家庭功能，產生治療性的影響，達到和睦相處，向正常發展的目的。現實生活中，確實存在通過“公權”（公安機關、人民法院）干預，導致家庭破裂，可以稱該方法為“死亡治療方法”。對家庭成員，開設反家暴法及婚姻和諧講座，以增強公民法治意識，傳授夫妻相處技巧及預防家暴的知識和方法，做好反家暴的預防工作。加大反家暴法的宣傳力度，將《反家庭暴力法》編寫故事圖畫免費發放。同時借助各種媒體加以正面報道和宣傳，從而強化家暴入法的社會基礎，深入推行反家暴法，讓市民懂得家暴是違法的。在家庭家教家風建設中，糾正“男尊女卑”的封建殘余和“打孩子打老婆天經地義”的觀念以及“家丑不可外揚”下的容忍為上等觀念，引起社會對家暴的重視。加強“最美家庭”系列活動的宣傳，倡導婚姻家庭和諧。教育廣大婦女兒童當自己的權益受到侵害時，怎樣收集證據，怎樣報警，怎樣提起訴訟等基本操作方法和技巧。

（五）設立“家事警官”專業崗位，建立健全“反家庭暴力”警務體系

隨著法治中國建設推進，家庭暴力不再是家務私事。從家庭暴力本身而言，它從肉體和精神上對家庭弱勢群體進行摧殘和折磨，不僅嚴重侵犯了家庭成員的合法權益，而且可能危害到社會公共安全。公安機關的法定職責就是預防和打擊違法犯罪，在預防和制止家庭暴力上，公安機關可以改革創新。筆者在承擔四川省公安民警法學教育培訓任務時，一位所長講了一個他自己的故事。他所在的轄區有一對夫妻經常發生家暴，對其丈夫也因為家暴也作過治安處罰，但始終沒有見效。最后一次，公安機關調查取證完成后這位所長主動與其妻子進行交流，共同探討家庭治療的方法，形成一致意見：挽救丈夫。于是，這位所在通知家屬時妻子主動到公安機關當作丈夫的面“求情”，并提出“保證”。妻子當場說，如果丈夫再犯她愿意去拘留所陪同丈夫。所長當作夫妻的面，稱丈夫沒有表態，“不領情”，堅決“不同意”。結果妻子與所長發生“沖突”，“對吵”。此時，丈夫被所長的“戲”帶入。公安機關教育釋放后，夫妻從此未發生家暴和睦相處。通過這個故事，筆者認為處理“家事”的民警需要普及家庭治療的知識，需要專業化隊伍。公安機關的執法目的不僅僅是要拘留人、嚴懲違法，更關鍵的是激活家庭治療機能，讓每一個家庭和諧安康。在“家事警官” “反家庭暴力”警務體系建設中可以涉及（但不限于）以下內容：

1、建設好公安派出所反家庭暴力處置中心。為進一步健全反家庭暴力工作機制，緊扣“深耕善治”主題，不斷踐行新時代楓橋經驗，將矛家庭盾糾紛化解在基層、處置在基層，2023年2月28日下午，在筆者的牽線搭橋下，四川公安系統首個反家庭暴力知識普及“科普示范點”在綿陽市涪城區公安分局城郊派出所舉行了揭牌儀式。此次雙方簽訂合作協議，旨在促進科普基地在婦女權益保障、反家庭暴力等領域的法學理論資源與涪城公安社會治安管理、預防和制止家庭暴力等執法實踐相結合，更好地保障婦女權益，維護家庭暴力受害人的合法權益，實現社會穩定和諧。對公安派出所反家庭暴力處置中心，建議從以下幾方面入手：

（1）在派出所接處警大廳建立家庭暴力報警服務臺。建立家庭暴力報警服務臺：一是有利于提醒民警“家暴不是家務事”，督促民警依法履行職責，解決困擾公安派出所有警情不接受、不處置問題。二是向人民群眾普及“家庭暴力”屬于公安機關接處警事項，任何人都可以向公安機關報警、舉報，把《反家庭暴力法》第十三條第三款“單位、個人發現正在發生的家庭暴力行為，有權及時勸阻”落到實處。三是為家庭暴力被侵害人提供專業咨詢服務，為快速處置做好專業儲備。

（2）建立公安派出所家庭暴力警情處置流程。公安派出所可以根據家庭暴力的特點和公安機關接處警規定，制定專門的家庭暴力案件處置流程，貫穿“超前預防”、“事中干預”、“延伸服務”執法指導思想。“超前預防”的根本在于警察提前介入，根據情況社區民警對轄區居民家庭進行分層次管理，對有家庭暴力苗頭的家庭作為超前預防的重點。“事中干預”側重點在于“過程”，是指在制止過程中，給施暴者發放黃色“告知卡”，對其進行警示；給受害婦女發放綠色“救助卡”上面有社區民警的姓名、電話，讓她意識到有人幫助她。“延伸服務”重點是指關注暴力家庭中的孩子情況，以及離婚后施暴者的各種反應，以防止其報復社會。查明事實后，對符合《治安管理處罰法》第十九條規定等情形依法不給予治安管理處罰的家庭暴力行為，可以啟動告誡程序；受害人要求不出具告誡書的，公安機關可以不出具，但應對加害人給予批評教育。

（3）派出所調解室設立家庭暴力專區，提供交流區域。在《反

家庭暴力法》中沒有設計“調解”規定。最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 司法部印發《關于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》的通知（法發〔2015〕4號）第9條指出“尊重被害人意愿。辦理家庭暴力犯罪案件，既要嚴格依法進行，也要尊重被害人的意愿。在立案、采取刑事強制措施、提起公訴、判處刑罰、減刑、假釋時，應當充分聽取被害人意見，在法律規定的范圍內作出合情、合理的處理。對法律規定可以調解、和解的案件，應當在當事人雙方自愿的基礎上進行調解、和解”。公安部關于印發《公安機關執行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關問題的解釋》的通知（公通字〔2006〕12號）第一條規定“關于治安案件的調解問題。根據《治安管理處罰法》第9條的規定，對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物以及其他違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關應當本著化解矛盾糾紛、維護社會穩定、構建和諧社會的要求，依法盡量予以調解處理。特別是對因家庭、鄰里、同事之間糾紛引起的違反治安管理行為，情節較輕，雙方當事人愿意和解的，如制造噪聲、發送信息、飼養動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇他人、侮辱、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機動車等治安案件，公安機關都可以調解處理”。中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦公室、公安部等16家單位印發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》提出的“堅持調解優先”。這些規定，結合《治安管理處罰法》第九條為家庭暴力案件調解提供了政策支持。家庭暴力因當事人均來源于“家庭”，不同其他調解案件，應當建立具有個性化的“調解室”，如可以增加當事人的長輩或相關親屬參與調解等。

（4）公安派出所建立反家庭暴力案件辦理專業隊。

（5）派出所設立家庭暴力專員，包括調查專員二人，家庭糾紛調解專員二人。

（6）派出所建家庭暴力宣傳教育區，主要是用于反家庭暴力知識普及。

（7）建立派出所與基層組織快速反映工作機制。

（8）派出所建立婦聯、法庭特派員工作室。

2、準確區分家庭暴力與其他違法行為的界限。公安民警在處理反家庭暴力案件時，主要考慮治安管理違法行為，不管情節如何均按照《治安管理處罰法》進行處罰，不考慮《反家庭暴力法》。從法律適用方面，家庭暴力違法行為涉及到《反家庭暴力法》與《治安管理處罰法》，應當首先按照《反家庭暴力法》進行處理。

3、科學確立家庭暴力警情處置的基本原則。在辦理家庭暴力案件時，應當將保護受害人安全放在第一位，堅持男女平等、尊重和保障人權、教育和處罰相結合、阻斷暴力循環、化解家庭矛盾、促進社會和諧的原則。

4、科學用警、科學溝通。切實履行職責，及時受理家庭暴力案件報警求助，嚴格落實首接責任制，做到快速接警、快速處警、依法取證、及時救助，不得以家庭糾紛等為由拒絕、推諉、拖延。公安機關接到家庭暴力的報警求助時，接警員應當詢問報警人姓名、具體位置、聯系方式、是否受傷、是否需要通知120等情況，迅速按照接處警工作流程，下達處警指令。受害人直接到公安機關報警的，接警民警應當依法受理，規范填寫《受案登記表》、《接受證據清單》，并向受害人調查取證。受害人受傷的，告知受害人及時治療，保管好醫院診斷證明，并可以申請法醫鑒定。公安機關可以將家庭暴力案件報警通報婦聯、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會等機構團體，商請聯合進行調處。在接處警時，民警要多了解家庭情況和發生家暴的主要原因，為家庭治療可能性預判提供思路。公安民警詢問受害人時，應當注意詢問的語氣和技巧，不得責備、羞辱受害人，避免引起受害人誤解，對受害人造成二次心理傷害。公安民警在詢（訊）問施暴者前，應當評估施暴者的危險性程度是否在可控范圍內，及時排除危險因素。公安民警詢（訊）問施暴者時，應當指出實施家庭暴力是違法犯罪行為，會受到法律的懲處，引導施暴者自我反省，重點查明施暴情況、作案工具的下落、造成的危害后果等。公安民警詢問未成年子女前，應當注意未成年子女的情緒，是否顯示出對施暴者的恐懼，并對未成年子女進行安撫。詢問時應將未成年子女與施暴者隔開，如在其住處詢問不合適，可以將未成年子女帶到公安機關進行詢問，并通知其法定監護人或其他近親屬、老師或者合適成年人到場。公安民警詢（訊）問時，應當充分聽取當事人的陳述，如實記錄。受害人向民警反映施暴者有其他方面的違法犯罪行為時，民警應當記錄在案。非情況緊急不宜立即采取措施，以免激化矛盾。

5、科學處置。公安民警在接到家庭暴力案件的處警指令或報警求助后，應迅速趕赴現場，制止家庭暴力行為，對家庭暴力的受害人采取有效的救助保護措施。及時制止家庭暴力，依法控制施暴者，維護現場秩序，組織搶救受傷人員，對已經逃匿的施暴者進行查緝； 
根據案件具體情況，可以劃定保護區域，設置警戒線和告示牌，布置現場警戒，保護現場；拍攝案發現場和受害人受傷照片，收集作案工具、破損的衣服等現場痕跡物證，開啟執法記錄儀同步錄音錄像，固定相關證據；開展現場調查訪問；填寫《處警現場情況登記表》，載明家庭暴力發生的時間、地點、經過、施暴手段、施暴者及受害人姓名、受傷情況；對有必要且可以勘查的案發現場，依法制作現場勘驗筆錄，繪制現場圖；依法將施暴者傳喚到公安機關繼續調查；公安民警詢問受害人時，應當將受害人與施暴者分開單獨詢問，重點查明施暴行為發生的時間、地點、經過，作案工具、施暴手段、受傷部位，傷害程度，施暴者的不良生活習慣、施暴習慣等。
　　公安民警在處置家庭暴力報警時，應當根據暴力的嚴重程度、作案工具、作案手段、施暴者情緒波動程度等情況進行風險評估，確定處置方案，確保民警自身安全和受害人安全。對家庭暴力案件，公安機關應當在收集證據、查清違法犯罪事實的基礎上，針對家庭暴力案件的特殊性和復雜性，綜合考量家庭暴力案件的起因及今后家庭關系協調等因素，區分具體情況妥善處理。公安機關在家庭暴力報警先期處置或者處警結束后，應當告知受害人可以向婦聯、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會等機構團體申請調解或尋求幫助。對情節顯著輕微的家庭暴力案件，公安機關應當堅持調解優先的原則，對施暴者進行批評教育，告知其應承擔的法律責任及相應的后果，告誡其不得再次發生家庭暴力。對實施家庭暴力違反治安管理規定的，公安機關在受理案件、查清違法事實的前提下，可以進行調解處理。經公安機關調解，當事人和好的，可以不予處罰。經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當對施暴者給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。對實施家庭暴力造成受害人輕傷的，公安機關在受理案件、查清犯罪事實的前提下，告知受害人可以依法向人民法院起訴；受害人強烈要求公安機關處理的，公安機關應當立案偵查，查清犯罪事實，依法追究施暴者的刑事責任。 
　　對施暴者真誠悔改，通過向受害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得受害人諒解，或者經婦聯、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會等機構團體調解，當事人雙方自行和解，受害人書面請求公安機關不追究施暴者刑事責任的，公安機關可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。對實施家庭暴力造成受害人重傷或死亡的，公安機關應當立案偵查，查清犯罪事實，依法追究施暴者的刑事責任。對以暴制暴的家庭暴力案件，公安機關應當收集本次以暴制暴犯罪行為的證據，并收集本案犯罪嫌疑人以前被本案受害人歷次實施家庭暴力的證據，綜合考量以暴制暴案件的特殊起因、社會危險性，依法從輕處罰本案以暴制暴違法嫌疑人，或者向人民檢察院提出從寬處理的建議。公安機關在辦理家庭暴力案件時，對屬于告訴才處理的虐待案件，應當告知受害人或其法定代理人、近親屬直接向人民法院起訴，并及時將案件材料和有關證據移送有管轄權的人民法院。公安機關在辦理家庭暴力案件時，對于受害人提出財產保全、子女撫養、人身安全保護、損害賠償等訴求的，應當告知受害人可以依法向人民法院提起民事訴訟。公安民警在家庭暴力報警先期處置或處警結束后，應當將案件情況及時通知社區民警。社區民警應當在一個月內對當事人進行回訪，并根據回訪情況會同婦聯組織、居（村）民委員會、基層司法行政、人民調解委員會繼續做好工作。家庭暴力受害人提起民事訴訟，持人民法院《受理案件通知書》或者律師持相關證明文件到公安機關查詢家庭暴力案件證據材料的，公安機關應當及時提供。

6、“超前預防”、“事中干預”、“延伸服務”。超前預防的根本在于警察提前介入，根據情況對居民家庭進行分層次管理，對有家庭暴力苗頭的家庭作為超前預防的重點。事中干預是指在制止過程中，給施暴者發放紅色“告知卡”，對其進行警示；給受害婦女發放綠色“救助卡”上面有社區民警的姓名、電話，讓她意識到有人幫助她。延伸服務重點是指關注暴力家庭中的孩子情況，以及離婚后施暴者的各種反應，以防止其報復社會。

4、適時啟動告誡程序。公安機關查明事實后，對符合《治安管理處罰法》第十九條規定等情形依法不給予治安管理處罰的家庭暴力行為，可以啟動告誡程序；受害人要求不出具告誡書的，公安機關可以不出具，但應對加害人給予批評教育。《家庭暴力告誡書》應當包括加害人的身份信息，即加害人姓名、性別、出生年月、身份證件種類及號碼、現住址等基本信息；家庭暴力的主要事實；禁止加害人實施家庭暴力，并告知實施違法犯罪行為的法律后果等。《家庭暴力告誡書》一式三份，加害人、受害人各一份，一份附卷，并向所在居（村）民委員會發出通知書。《家庭暴力告誡書》和《通知書》的具體樣式按照各地公安機關出臺的《家庭暴力告誡制度實施辦法》有關規定執行。辦案民警應當及時將告誡情況通知社區民警，社區民警和居（村）民委員會在收到通知后的一個月內對收到告誡書的加害人、受害人進行查訪，監督加害人不再實施家庭暴力行為，并做好查訪記錄，預測發展趨勢，研究應對處置措施。

8、代為申請人身安全保護令。接處警過程中，若發現受害人系無民事行為能力、限制民事行為能力的，或者因受到強制、威嚇等原因而無法申請人身安全保護令的，公安機關可代為申請。公安機關代為申請人身安全保護令的，可以將申請人帶至家庭暴力發生地的基層人民法院，交由法院工作人員處理。收到人民法院作出的人身安全保護令后，公安機關應當協助人民法院執行，與被申請人和申請人談話，對被申請人予以警示，預防家庭暴力行為再次發生；接到被申請人違反人身安全保護令的報警后，應及時出警，依法開展調查取證、采取緊急安置措施或給予其他處理；對違反人民法院作出的人身安全保護令行為，應及時制止、控制被申請人，通知人民法院處理；對符合公安機關管轄的違法犯罪行為，依法作出處理。

9、加強與其他職能部門的協作配合。一是要加強與轄區婦聯等部門的協調，建立經常性的信息聯系、定期例會及快速聯動等長效機制，確保各部門之間形成工作合力；二是要建立定期跟蹤輔導制度，根據不同層次的家庭暴力情況，協同社區、基層婦聯組織等部門對家庭暴力案件進行跟蹤了解，并加強對民警、駐所調解室專職調解員等人員的反家庭暴力業務工作和法律知識培訓，進一步提升處置能力和水平；三是要強化與司法機關的溝通配合，建立健全公檢法疑難案件會商制度，對涉及家庭暴力的刑事案件在偵查、批捕、審查起訴和審判過程中，要與檢法機關保持溝通和交流，及時研究疑難問題，統一執法標準，有力打擊家庭暴力犯罪行為，切實保護受害人的人身和財產安全。

結語

家庭的前途命運同國家和民族的前途命運緊密相連，基層治理反家庭機制建設，需要發揮“吃螃蟹”精神。黨的二十大報告指出“我們要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”。維護平等、和睦、文明的家庭關系是落實黨的二十大重要部署，是《反家庭暴力法》的立法宗旨，是基層治理中反家庭暴力職責所在和工作方向，同時也是全社會的共同責任。

參考文獻：

①新京報新媒體新京報：《國內女性平均在遭受35次家暴后才選擇報警》

②中國法院網：《調查表明全國30%家庭存在家庭暴力》

https://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/id/109624.shtml

③新京報新媒體新京報：《國內女性平均在遭受35次家暴后才選擇報警》

④新京報新媒體新京報：《國內女性平均在遭受35次家暴后才選擇報警》

⑤為平婦女權益機構：《

http://www.equality-beijing.org/editor/attached/file/20200704/20200704133754_7100.pdf，

⑥趙恒裕 法學參考 2022-01-25 07:08，《家庭暴力告誡書》不屬于復議、訴訟范圍

⑦趙恒裕法學參考 2022-01-26 07:08，公安《家庭暴力告誡書》模板|執法提醒

⑧2021-03-04 11:16來源：澎湃新聞中國政庫：崔郁委員建議：110報警系統中將“家暴”單獨列項專項統計

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11550223

⑨中華全國婦女聯合會：http://www.women.org.cn/col/col33/index.html

⑩綿陽市人民政府信息公開，綿陽市民政局對市人大八屆一次會議第70號建議答復的函

http://www.my.gov.cn/public/461/33636581.html

（作者：謝平，四川省綿陽市公安局涪城區分局四級高級警長，公安部信訪專家，四川省反家庭暴力知識普及基地志愿者講師，四川省警察執法研究中心研究員，四川省犯罪防控研究中心研究員，四川省綿陽市、廣漢市首席法律咨詢專家。通訊地址：四川省綿陽市涪城路155號涪城區分局謝平，郵編：621000  Email：xieping.1965.8@163.com  手機：13518303913）