從黨的二十屆三中全會《決定》看偵查權、檢察權“相互制約”

綿陽市涪城區七屆人大四次會議第20號建議專題就刑事訴訟中偵查權、檢察權相互制約中的具體問題，代表提出建議后，區委政法委及時組織有關部門認真辦理和與代表進行溝通。筆者作為建議領銜代表，對建議辦理表示十分滿意。

2024年7月18日中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出“健全監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，確保執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行”。從對較為集中體現“相互制約”的公安機關對檢察機關不批準逮捕、不起訴決定復議、復核工作執法實踐看，公安機關幾乎是放棄權力、不敢行使“相互制約”權，單就公安機關而言法律在此嚴重打了“白條”，當然就很難保證憲法、刑事訴訟法所確立的“保證準確有效地執行法律”的立法目標和《決定》貫徹落實。筆者作為公安機關的人民警察和所在區的人大代表，專門就公安機關、檢察機關相互制約問題提出建議。

一、公安機關、檢察機關“相互制約”的定義及分析

“制約”前面冠以“相互”，漢語語意已夠明確。公安機關、檢察機關“相互制約權”如何定義？我國法律早有明確規定，但現實斗爭中對此卻相當模糊。對案件認識產生爭議，是很正常的；對法律的理解有不同意見，主要是中文語義豐富、立法法律語言不規范，屬正常現象。《憲法》“ 人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”。《刑事訴訟法》也作出基本相同的規定。從兩部法律看，對公安、檢察、法院在刑事執法中的“分工”、“配合”、“制約”內容基本一致，目標高度統一于“保證準確有效地執行法律”。以上法條是關于人民法院、人民檢察院、公安機關在刑事訴訟中職責分工，互相配合，互相制約關系的規定。辦理刑事案件，公檢法三機關應當分工負責，互相配合，互相制約，這是憲法確定的刑事訴訟的基本原則。刑事訴訟法依據憲法的規定，不僅在本條規定了這個原則，而且在其他條文中就分工負責和配合制約方面作了許多具體規定，是我國多年來司法實踐經驗的總結。

公、檢、法三機關的分工負責，是指刑事訴訟活動中的職責分工和案件管轄分工。互相制約，是指公檢法三機關在刑事訴訟中，互相防止和糾正可能發生的錯誤，以保證案件質量，正確運用法律維護公民的合法權益、有效地打擊犯罪。分工負責、互相配合、互相制約，是密切相關，缺一不可的。

公安機關、檢察機關“相互制約”權簡單的講主要是在公安機關在接受檢察機關法律監督同時所作出的制約反映，即平等行使法律規定的“制約”權。

二、當前公安機關、檢察機關“相互制約”需要直面的問題

1、主要現象。從基層公安機關刑事執法現狀看，公安機關在刑事執法中分工明確、配合檢察機關遠遠大于制約檢察機關，“互相制約”可以說幾乎為零。據調查，基層公安機關對移送起訴的案件檢察機關不批準逮捕、不起訴，一般不會提出復議，更不會復核。筆者作為基層人大代表，在調研中發現，除前述不復議、復核外，還存在一是拒絕接收公安機關的案卷。基層檢察院存在拒絕接收公安機關提請批準逮捕案件和移送起訴案件，也不出具拒絕接收的法律文書，當然也沒有任何理由。二是違規要求公安撤回案件。對公安機關提請批準逮捕案件和移送起訴案件，檢察機關審查后不出具任何法律直接通知辦案民警將案件撤回。實踐中，公安機關為了保護民警個人不受法律追究，無賴采取了由所屬公安機關向檢察機關提出撤回函，并將該函送達檢察機關。這種模式除沒有法律依據外，還可能存在極大法律風險，公安機關偵查在提出進入下一環節的同時又自己要求撤回追究，應該是一個天大的“法律笑話”。三是對逮捕條件把握不準。刑事司法實踐中，公安機關提請逮捕的案件，檢察機關作出不予批準逮捕決定，而大量的案件人民法院在審判過程中又決定逮捕，要求公安機關執行。在人流較大的當下，公安機關又要花費大量警力、財力和資源去執行逮捕，浪費國家資源。

2、制約監督地位不對等。現代漢語詞典在定義“制約”時，指出“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件”①，而“相互”則解為“互相”、“兩相對待的”②。由于檢察機關擁有法律監督、偵查監督等職權，加之公安機關有逮捕、起訴目標任務公安機關及其民警往往不會去“得罪”檢察機關，也談不上去“制約”。檢察機關依法監督（監督的地位不具對等性）公安、法院、司法行政及所有行政執法機關，很自然會想到誰監督檢察機關？雖然法律規定人大可以監督檢察機關，但其監督力度遠遠不夠。

3、公安機關辦案民警對法律知識欠缺。《刑事訴訟法》規定，公安機關認為人民檢察院不批準逮捕有錯誤的，向同級人民檢察院要求復議；公安機關對復議決定不服的，可以“向上一級人民檢察院提出復核”，并且同樣賦予了公安機關對檢察院作出的不起訴決定復議復核的權利。因此提請復議復核是公安機關貫徹刑事訴訟法“互相制約”原則，確保準確執行法律的重要方式。但有一些人卻認為，檢察機關作出不捕不訴決定是經過慎重考慮的，決定是正確的，公安機關再提請復議復核是對訴訟資源的一種浪費，是對檢察機關監督地位的不尊重，甚至還認為是公安機關推卸責任，給受害人上訪提供借口，造成檢察機關工作被動。公安機關對犯罪嫌疑人刑事拘留后，未能在法定的期限內收集到足夠的犯罪證據，部分民警認為刑事拘留后自行決定變更強制措施，如果決定有誤，會給個人和單位憑添許多麻煩，甚至要承擔執法過錯責任，因而對明知證據不足的案件仍然提請批準逮捕、移送起訴，轉嫁責任。公安機關辦案民警對所辦案件缺乏足夠信心，擔心日后檢察機關對所辦案件找“麻煩”。

三、構建相互制約平臺，健全檢警法定相互制約常態機制，走出公安機關、檢察機關“相互制約”適用法律規定的困境。

公安機關、檢察機關都是依法進入刑事訴訟的法定機關，依法追究涉嫌犯罪人的刑事責任是共同目標，應統一于保證憲法、刑事訴訟法所追求的“保證準確有效地執行法律”的立法目標，在“相互制約”中其法律地位應當是平等的。可以從以下幾方面入手，向有權機關提出建議：

1、搭建公安機關、檢察機關相互制約平臺，促使其成為公平、公正執法有效途徑。兩機關應正確理解“監督”、“制約”的法理含義，不能片面強調“權力”。公安機關正確認識檢察機關的法律監督地位，檢察機關要把法律賦予的法律監督融入保證“準確有效地執行法律”；公安機關及其民警、檢察機關及其干警不應把復議復核看成是檢警“打官司”、“扳手勁”、“較勁”，而是常態的法定程序，公安機關對于不捕、不訴，應就案件事實本身大膽復議復核，檢察機關不應把公安機關復議復核看成是“挑刺”。基于此建立的機制，筆者認為既是法律本身價值所追求，同樣是具體辦案的基層檢察干警、公安民警乃至國民多年期盼。

2、修訂國家法律或出臺相關批復、解釋，把法律規定的相互制約明確化、具體化、常態化。《憲法》、《刑事訴訟法》只作了原則性，公安機關、檢察機關應當根據《決定》要求和對相關法律性文件規定實施接地氣的改革。

3、廢除復議復核考核指標制度，將復議復核考核從目標管理中“請出去”，引入以獎代考獎勵辦法。公安機關和檢察機關的目標考核，使得檢警辦案人員十分為難。在當前復議復核權被扭曲的背景下，建議檢警分別設立相互制約獎勵基金，共同組成專家考量組，對正確行使復議復核權的辦案人員予以獎勵。在鼓勵、培育的基礎上，健全辨案、說理相關制度，真正體現法律的公平、公正。

4、開展專門的研討活動，形成較為統一、規范的“相互制約”刑事法律政策理論，為立法機關提供可資借鑒的成果。

5、開展公安民警、檢察官同堂培訓，讓具體辦理案件的警察、檢察官真正知曉我國法律規定的相互制約制度，樹立正確的執法觀。

6、公安機關、檢察機關內部監督部門應加大指導力度，幫助一線執法人員正確行使相互制約權。

7、提高公安機關刑事執法水平，從根源上解決不敢行使相互制約權。法律是公開的，有罪無罪主要看公安機關證據，而不是誰怕誰。研究表明，由法院最終組裝形成的案卷總共有161頁，而偵查階段形成的案卷材料就達101頁，占了整個案卷的62.73%，此后的審查起訴、審判階段增加的案卷材料不到40%。需要指出，后期案卷材料即或增加，增加的內容也涉及程序性、法律性而非證據性的事項③。就證據卷而言，偵查階段形成的證據材料占據了整個案卷證據材料的絕大部分，其中偵查前期（逮捕前）形成的材料又占大部分。三年度中偵查階段形成的證據材料的98%④。刑事案件證據公安機關收集的占如此大比例，應該對案件性質、證據證明力度相當了解，但為何對案件缺乏足夠的信心？筆者研究發現，公安機關制約檢察機關的方法甚少，就其根本主要是公安機關刑事執法水平亟待提高，辦案民警底氣不足。

綜上所述，在貫徹落實《決定》中公安機關、檢察機關不應對“相互制約”保持沉默，更不言放棄。筆者呼吁公安機關民警、檢察機關檢察官正確行使“相互制約”權，期待適用法律規定的“相互制約”權明確化、具體化、常態化，最終達到“保證準確有效地執行法律”和《決定》規劃的改革穩步實施。